大数据视野下的狱务公开--从成本效益角度分析推行狱务公开的困境与解决措施

作者:北京市监狱管理局    来源:北京市监狱管理局    点击数:389    更新时间:2016-04-05     文章录入:bgs


 

 
 
 
摘要:狱务公开,是指监狱将执法工作的条件、程序、结果依法向社会公开,分为主动公开和依申请公开。狱务公开是推行政务公开的一个组成部分,也是司法公开的一个组成部分。自2001年起,国务院和司法部分别下文,推行狱务公开,但是效果并不理想,十八大和十八届三中、四中全会在司法行政制度改革中也提到了狱务公开。同时大数据时代,不仅仅是政府信息公开,政府数据公开也是未来的大势所趋,如何进一步推动狱务公开,就成为了当前迫在眉睫的研究课题,本篇论文运用成本效益分析,也是旨在通过一个新的视角分析如何推动狱务公开的进一步发展。
    关键词:狱务公开 信息 数据公开 成本效益
 
今年年初发生的一起黑龙江省某监狱发生的事件在媒体的炒作下,引爆了全国人民的眼球,质疑监狱存在种种黑幕的声音不绝于耳。究其根源还是在于监狱作为一个封闭的刑法执行机关,与社会沟通交流不畅,因此在民众心中由未知产生恐惧、愤怒的情绪,从而导致了社会各界对监狱的不满。
然而早在1999年7月,在监狱信息公开方面,司法部就下发《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定(试行)》,在全国监狱系统积极开展狱务公开工作,在取得了一定的成效的同时,尚存在认识不够统一、内容不够规范、发展不平衡等问题。为了进一步规范狱务公开工作,推动狱务公开健康发展,2001年10月司法部又下发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》,对监狱的性质、任务和宗旨;罪犯法定的权利和义务;罪犯收监的规定;罪犯考核、分级处遇的条件和程序;罪犯通信、会见的规定;罪犯行政奖励的条件、程序和结果;罪犯行政处罚的条件、程序和结果;罪犯减刑、假释或又犯罪处理的条件、程序和结果;罪犯暂予监外执行的条件和程序;罪犯离监探亲的条件和程序;罪犯申诉、控告、检举的处理;罪犯生活卫生的管理;罪犯的教育改造;监狱人民警察的法定权利、义务和纪律等多项内容向罪犯和社会各界公开。2013年,十八届三中全会的报告中,又着重强调了要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。
狱务公开的客体有两个方面,一个是罪犯及其家属,另一个是广大社会公众,从目前来看,在第一个客体罪犯及其家属方面,狱务公开工作做得卓有成效,借助狱内宣传手段和狱务咨询,很好的向罪犯及其家属等与狱务公开内容有直接利害关系群体的公开工作,但是对于广大社会公众来说,监狱依旧如同谜一般的存在。为此,2015年司法部印发《关于进一步深化狱务公开的意见》,旨在进一步推动监狱系统向社会公众深化狱务公开工作。
同时,在经济全球化和信息化的时代,在目前互联网2.0和大数据的时代,瞬息万变的信息,已成为社会经济发展和法律制度完善的决定因素。作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%,它既是公众了解政府行为的直接途径,也是公众监督政府行为的重要依据。因而,作为政府信息当中的狱务信息,其公开又多了一层时代的特殊含义。
    一、狱务公开是社会发展大势所趋
(一)狱务公开是监狱功能转型的需要
我们已经告别了一纸行政命令就可以推动所有政策迅速落实的时代了,很多时候还是要依靠执行命令的人,来完成政策的实现,因此了解执行政策的人的心理动向,排除他们的内心顾虑就极为重要。在贯彻执行狱务公开的过程中,很多监狱干警都有这样一个疑虑,监狱作为国家暴力机关,是惩治罪犯的国家机器,保持一种未知和神秘的感觉,才能更好的震慑罪犯,打击犯罪,如果社会对监狱了解过多,特别是对于一些减刑、假释的敏感话题,如被判处无期、死缓的犯人可能历经多次减刑后,服刑十余年就可以回归社会,一方面会引发社会公众对国家法制体系的不满,甚至大量网络暴民的出现,另一方面也会让有犯罪苗头的人产生侥幸心理,不惮于作奸犯科,会造成更大的社会不良影响。
可以说,这种顾虑并非全无道理,笔者曾经在清华大学公共管理学院选取50名师生进行测试,了解他们对监狱系统情况的看法,结果有80%的被试表示对罪犯减刑幅度之高表示震惊,只有不到40%的人认为罪犯减刑可以接受。虽然样本量不多,但是作为一个具有较高教育水平,并且是研究公共管理背景的群体尚且都有这样的认识,那么广大百姓会如何认识,也是可想而知的。也是刑释不久的人员再次重新犯罪,网络舆论质疑监狱刑罚执行工作的原因。
但是,在另一个层面,我们也必须要看到,随着时代的发展,监狱职能已经出现了些许变化,如果过去是在暴力的渲染下,以惩罚和教育为主,那么现在就应当是在法律的制度下,以刑罚和矫正为主。也就是说,过去在传统理念下我们认为,一个人犯了罪以后,他所应接受的惩罚就是在监狱里,接受身、心两方面的痛苦,依然存在着报复刑和威吓刑的印记。但是现在,随着国家法治的不断进步,我们已逐渐认识到,一个人犯罪以后,他所应接受的惩罚应与在法庭上接受审判为止,所受到的惩处,就是失去自由,而不应该在附加人格上的侮辱和身体上的虐待。在这种情况下,狱务公开只有在一个透明开放的环境中,才能更好地向社会公众进行宣传沟通交流,才能更好的获得社会公众的支持,才能吸引足够多的社会资源,才能更好地实现教育和矫正的目标。
(二)狱务公开是确保公平公正的需要
前几年网络公布的“躲猫猫”、“喝凉水”事件,以及黑龙江省某监狱案件,监狱黑幕的声音就不绝于耳,同时具有决定性证据的视频资料也往往会“适时”被公布,更是加大了社会公众对监狱的不信任感,而至于监狱平时到底是好是坏,也无人问津。为此,狱务公开一项非常重要的功能作用就由此体现,就是要将监狱置于阳光之下,让社会公众都能看得到,监督的到,也就为监狱各项职责更加公平公正确定了外部保障。这方面的相关论述,很多著作均有所提及,本文就不再详细展开。
(三)狱务公开是提供政策依据的需要
监狱是国家司法行政机关的组成部分之一,是国家政府职能机构组成部分,是国家社会经济发展不可或缺的组成部门之一,因此监狱运行过程中所产生的大量信息,就不应当是监狱自己的信息,它也成为了社会的财富。一方面,他为上级政府了解情况,制定政策提供依据,另一方面它也为社会科研机关,了解情况,进行研究提供依据。大数据时代一个显著特征就在于信息的价值得到了更加充分的运用,特别是原始数据的分析,得到了极大地发展,这也是促成政府信息公开向数据公开发展的一个重要推手。监狱系统的信息也是一样,过去政府和社会对监狱信息的了解和运用几乎全是依靠行政命令式的一级一级的上传下达,一方面由于汇报者的偏好,导致上传信息的偏颇;另一方面由于汇报着自身能力的局限性,也会导致上传信息的不全,因此对监狱政策研究制定难免会与实践产生脱节,而依托上级单位的调研,也很难全面系统的了解监狱的全貌。然而将来,伴随着大数据时代各项科技手段的运用,配合狱务公开工作的不断深化,上级部门和社会研究机构对于监狱实际的了解将会更加深入,研究政策将会更加到位,这也是当前必须积极推行、深化狱务公开的一项重要的时代因素。
二、从成本效益角度分析当前推行狱务公开过程中存在的问题
成本效益分析是通过比较决策的全部成本和效益来评估决策价值的一种管理方法,其基本原理源自于经济学核心要素中的理性人概念,其中也蕴含着中国传统文化下的阴阳哲学,简单说就是决策的执行者,认为决策对自己来说利大于弊时就会积极执行决策,认为弊大于利时就会消极执行决策,因此我们运用成本效益模型来分析执行狱务公开过程中各利益相关方的成本效益问题。
(一)监狱管理者短期内的成本效益分析
监狱管理者短期内的成本有以下几个方面:
一是宣传工作所需的时间精力成本。监狱执法、管理过程中的条件和程序,以及监狱罪犯减刑、假释、暂予监外执行结果等22项社会关注度较高的、监狱执法领域的重点、热点内容中,除部分纲领性的要求由司法部等上级监狱管理机关进行公开外,剩下的大部分内容需要由各监狱自行整理、分类、汇总后进行公开,这就需要大量的人力、物力成本,在各监狱警力普遍困难的情况,又没有物质利益刺激的情况下,加大工作强度,将会导致政策很难得到推行,即便推行也难以持久。
二是打破信息垄断的直接利益损失。正如“两桶油”对化工能源的垄断,“四大行”对金融资源的垄断一样,垄断方总能从垄断中获得超额利益,并成为行业改革中的阻力。狱务公开也面临同样的问题,多年来封闭的监狱环境,导致了监狱信息资源只由监狱人员掌握,正如前文所述,当今大数据时代、信息社会时代,信息资源也是一种核心资源,很容易转化为经济利益或其他利益,为什么社会上总有质疑监狱“黑幕”的声音,就在于监狱工作人员垄断监狱信息后,将可以凭此在灰色地带谋取私利,如罪犯的分级处遇、会见、团聚、减刑、假释等的办理过程中,信息的不对称性也就为监狱工作者寻租留下了空间,而狱务公开对寻租空间的打破,也造成了监狱工作者的既得利益损失。
三是完善制度建设的行政成本。为实现狱务公开,就必须要建立一套与时代相适应的监狱运行管理规章制度,而封闭多年后,监狱目前的各项管理虽然较之以往有很大的进步,但是与人民群众的期盼相比还是有很大的差距,因此在实现狱务公开前,必须要进一步完善各项规章制度,这就给监狱管理者又带来了新的行政成本。
四是提高干警素质能力的培训成本。同样的,为实现狱务公开,也必须要建立一套与时代相适应的革命化、正规化、专业化、科学化的监狱干警队伍。作为相对封闭的监狱系统时,为确保执行力,我们更加看重的是革命化和正规化,但是一旦走向开放并置于民众的监督下后,为让公众放心、满意,专业化和科学化就变得尤为重要,而打造一支专业化、科学化的干警队伍又是一个新的难题,但是真正要实现狱务公开,专业化、科学化的干警队伍又是一个重要前提,否则狱务公开后,泥沙俱下,各项问题层出不穷的话,各级监狱主管部门都无法向民众交代,因此提高干警素质能力也就是狱务公开工作的必要前提,而这必然带来新的成本。
五是发展变革带来的政治成本。在实行狱务公开工作的过程中,必然也将会带来一系列问题,过去监狱的问题无论大小,都是在一个闭合的环路中,此时作为监狱的管理者相对来说更容易处理问题,但是一旦开放后,就置于一个更加不确定的平台中,一旦出现问题,管理者就将难以善后,这也为管理者带来的新的政治风险。监狱管理者短期内的收益:相对来说,监狱管理者在短期内很难有什么收益。
综上所述,基于短期内,有五大项成本而没有什么具体明确可见的收益,因此监狱管理者倾向于消极执行狱务公开政策。
(二)社会公众的成本效益分析
社会公众的成本:除监督职能外,社会公众基本上没有什么成本。社会公众收益主要体现在以下:
一是知情权得到保障。从理论上说,我们每一个人都面临着会进入监狱的可能,因此每个人都应该享有对监狱情况进行了解的权利。狱务公开一方面可以让广大社会民众了解监狱,消除疑惑,另一方面也可以让社会民众在因违法犯罪被判处徒刑后,能够更好地适应监狱并配合监狱的教育改造,积极回归社会。此外,也更加有利于社会资源引入监狱,在实现监狱的社会化建设的同时,增加社会劳动岗位,有利于带动监狱相关社会产业的发展。
二是监督权得以落实。根据宪法,民众享有监督批评政府的权力,同样也拥有监督批评监狱的权力。狱务公开前,民众由于不了解监狱,对于监狱的误读和妄自的揣测,很容易造成对监狱的无端指责和谩骂,当监狱出现问题(如狱内诈骗、罪犯非正常死亡时),又很容易出现社会聚焦和矛盾激化。而当狱务公开实现后,民众可以在一个更加公开透明的环境中监督批评监狱,对问题的发现和监督可以更具有针对性,将真正实现以解决问题的视角改善监狱问题,保障民众的监督权和批评权。
三是恐惧感得到消除。由于对监狱的不了解,就会自然而然的加深民众对监狱的恐惧感,特别是一些极端现象的报道(如对罪犯打骂体罚等现象)经常被提及后,就使民众更加担心一旦自己身陷囹圄后,能否获得公正对待,甚至担心“健康的进去了,残废的出来了,生病的进去了,死亡的出来了”等流言所表明的现象的出现。而狱务公开实现后,上述疑虑将随着阳光进入监狱而烟消云散,民众对监狱也有一个更加正确的认识,从而免受更进一步的身心困扰。
正是基于上述成本收益分析,民众对于狱务公开必然是大力支持。
(三)监狱管理者长期情况下的成本效益分析
前文已经阐述,短期内监狱管理者只有成本没有收益,从而导致监狱管理者会消极执行狱务公开政策,但是从长期考量,又有不一样的地方:成本方面:从长期视角来看同样包含短期内所提及的五项成本。从收益方面,长期来看,狱务公开会带来五项效益。
一是获得更多的社会支持与尊重。对于广大监狱警察来说,选择了监狱行业就是选择了辛劳和付出,所希望的回报,工资职级待遇是一部分,但是更重要的是希望获得社会的支持和尊重,监狱行业是一线艰苦卓绝的行业,对监狱工作者的身体和心灵都具有极大的考验,但是封闭的监狱环境下,不仅仅会抹消掉监狱工作者的劳苦,也会歪曲监狱工作者的形象,最终不仅没有获得社会的支持,反而还“一人作恶全体遭殃”,横受指责。而推行狱务公开,将可以消除监狱工作的“神秘色彩”,消除社会上对监狱“粗暴、蛮横、暗无天日”的旧印象,破除社会上对监狱工作的误解与偏见,使罪犯亲属以及社会各界对监狱工作方针政策有更加清楚的了解,对监狱有全新的印象,赢得了社会各界对监狱工作的理解与支持,树立了良好的执法形象的同时,也可以极大地鼓励监狱干警。
二是优化各项监狱资源,完善监狱制度。问渠那得清如许,为有源头活水来。封闭如同死水一般的环境,只会滋生各种违法、违纪和腐败的问题,但是狱务公开后,各项监狱工作、业务都将置于民众的监督下,不合法、不合理、不合规的种种制度和行为也将无法遁形,必须予以改正,基于此,狱务公开后,在外界环境的迫使下,监狱要么就是面临崩坏,要么就是优化各项资源,完善自身制度建设,实现监狱系统新的篇章。
三是可以打造一支专业化、科学化的干警队伍,推动工作发展。没有一支正规化、专业化、科学化的监狱干警队伍,就难以保障狱务公开的持续,同时,实现狱务公开后,也就可以在内外压力共同作用下进一步加强监狱干警队伍建设,不断提高监狱干警专业素质。而这样一批队伍将为我们未来监狱各项事业的进一步发展,打下坚实的人力基础。
四是确保监狱各项工作公平公正,保护干警队伍。封闭的监狱环境下,外界监督机构难以介入,而依靠本级纪委监督本级党委也强人所难,而通过单纯运用行政命令维护法治运行,本身也不符合法治精神,在这种环境下,难免出现问题,而问题和潜规则一旦蔓延开来,普通干警往往难以独善其身。而狱务公开后,公平公正将成为监狱主流,广大干警也可以在更加风清气正的环境下开展工作,自身也会积极避免出现违法违纪的行为,因此狱务公开后,也将会对干警队伍有一个更加贴合的保护。
五是推行狱务公开有利于开展国际人权斗争。狱务公开的推行,有助于其他国家了解我国监狱工作方针和文明、科学的管理制度,以及我国罪犯的人权状况,是对西方诋毁我国监狱工作的有力回击,通过对我国的监狱制度和罪犯人权状况的宣传,可以在国际人权斗争中赢得主动,维护国家利益。
综上所述,虽然短期内,推行狱务公开对于监狱管理者来说很多的成本,但是却很少有收益,但是从长期来看,有着很大的收益,因此推行狱务公开是一项劳在当代,利在千秋的系统工程,在全面推行狱务公开的决策中,我们也应当考虑及此,采取更加具有针对性的政策。
三、在新形势下推行狱务公开的对策建议
(一)加大狱务公开的宣传
一是要加大狱务公开必然性的宣传。前文已经阐述,狱务公开,对于监狱工作者来说是一项劳在当代,功在长远的事情,因此阻力必然存在,而且这个阻力在即期必然会十分强大,多年来狱务公开工作难以更进一步,也源于此。为此,我们一定要加大狱务公开必然性的宣传,从高层到基层,从监狱到社会都要营造出一种氛围,形成一种心理压力,促进监狱工作者和决策者愿意克服短期内的阻力,为了未来长远的发展,推动狱务公开工作的发展。
二是要加大狱务公开重要性的宣传。正如李克强总理在国务院常务会议上指出的问题,中央制定的政策,部长、司长都点头了,处长不同意,政策也执行不下去,狱务公开也面临同样的情况,各个监狱的决策者对于执行狱务公开有着更大的话语权,因为他们才是监狱主体的负责者,因此,在狱务公开问题中,除了要加大狱务公开必然性的宣传,也要进一步加大狱务公开重要性的宣传,必须要让狱务公开重要性的观念深入人心,特别是获得所有基层监狱决策者的支持,再通过他们带动全监狱全体干警的支持,只有这样,才能真正推动狱务公开工作的进一步发展。
三是要加大狱务公开操作性的宣传。除了重要性和必要性,同时也要加大狱务公开操作层面的宣传和培训,一方面要加大监狱系统狱务公开操作性的宣传,促进监狱系统更加熟悉狱务公开流程的操作,便于进行狱务公开的工作;另一方面也要加大对社会公众的宣传,告知社会公众应该如何查询和申请狱务公开的内容,使得狱务公开的内容真正具有实效,使社会公众更加满意。
(二)制定更加有效的相关政策
一是要制定更多的实施细则,促进各司法行政部门和各监狱能够更好的开展狱务公开工作。二是要针对各省、地、市的不同环境,允许采取不同的公开方式,便于狱务公开工作的发展。三是要积极营造相对宽松的舆论环境,给狱务公开工作营造良好的外部环境。四是要加大对积极采取狱务公开部门的奖励,如安徽省芜湖市在推行全市政务数据公开时,对各区、县和行政部门,年度考核上占有10分的重大比重,以此实现了全国第一家政府全部大数据联网的地级市。狱务公开是否也可以借鉴芜湖模式,加大政策奖励也值得探讨。五是制定时间表,对无法完成的部门进行惩罚措施,通过奖和罚的机制,切实推进狱务公开的实现。
(三)进一步提高监狱干警的素质能力
与狱务公开工作相辅相成的,要有一支革命化、正规化、专业化、科学化的干警队伍,为此,要进一步提高监狱干警综合素质能力。一是要领导重视,积极响应国家和司法部狱务公开的号召,学习相关法律法规和技术知识,高度重视人才队伍在狱务公开工作中的重要性,通过人才队伍的建设,推动狱务公开工作的发展。二是要吸引更多人才进入监狱系统,开辟绿色通道,灵活整合、运用当前人、财、物的各项资源,植梧桐树以待凤凰。三是要营造更加风清气正、公正清廉的竞争环境,让真正有能力的人脱颖而出,推动监狱干警整体素质能力向前发展。
 
参考资料:
[1]余岚. 狱务公开———监狱的阳光作业[J].辽宁警专学报,2004,第三期.
[2]王延领. 对狱务公开工作的思考[J]. 河南司法警官职业学院学报.2006,第4卷第2期.
[3]刘嘉敏、肖光荣. 大数据时代完善政府信息公开的对策探讨[J]. 湖南行政学院学报(双月刊),2014,第6期
[4]张毅菁. 大数据对我国政府信息公开立法修改的启示[J]. 图书情报工作.2013,第57卷增刊1.
[5]刘武俊. 监狱问题的法理透视——以狱务公开为解析背景[J]. 东南学术,2002,第4期
[6]中央司法警官学院项目课题组. 基于系统论的狱务公开系统建设研究——狱务公开系统的现状、问题及完善途径研究[J]. 群文天地,2012,第3期
 
 
《大数据视野下的狱务公开》一文实际应用
 
应用价值:十八届三中、四中全会在司法体制改革的相关内容中都提到了狱务公开的工作,可以看出党中央和全国人民均对此项工作高度关注,同时大数据时代,不仅仅是政府信息公开,政府数据公开也是未来发展的大势所趋。所以,在监狱工作中如何进一步推动狱务公开,成为了当前迫在眉睫的研究课题,与其被动应变不如主动变革,本文也就是在这样一个背景下开展研究,通过对成本收益的分析角度,抓住问题的主要矛盾,进一步提高监狱工作者对狱务公开这项工作的认识,同时对下一步工作重点提出自己的思考。
实现途径:要实现狱务公开工作,关键点在于提高干警队伍对狱务公开工作的重视以及提高其相应的能力,核心在于提高领导干部对狱务公开工作的相关认识,正因如此,本文牢牢抓住狱务公开工作对监狱干警队伍和监狱领导队伍的切身利益的影响,并在这个基础上深入分析狱务公开工作的推行对监狱干警队伍和监狱领导干部本身的利与弊,通过利弊分析,促进监狱干警队伍和监狱领导干部能够真正切实有效的采取措施,推动狱务公开工作的不断前进。
操作办法:狱务公开工作的重要性还在于它是一个时代的标志,代表着监狱文化理念的一种转型,是从“传统理念下我们认为,一个人犯了罪以后,他所应接受的惩罚就是在黑暗阴森的监狱里,接受身、心两方面的痛苦,依然存在着报复刑和威吓刑的印记”,到现在,“随着国家法治的不断进步,我们已逐渐认识到,一个人犯罪以后,他所应接受的惩罚应与在法庭上接受审判为止,所受到的惩处,就是失去自由,而不应该在附加人格上的侮辱和身体上的虐待”。也正因如此狱务公开工作才体现出其重要性,只有在一个透明开放的环境中,才能更好地向社会公众进行宣传沟通交流,才能更好的获得社会公众的支持,才能吸引足够多的社会资源,才能更好地实现教育和矫正的目标,否则继续保持封闭的监狱环境,只会让我们再次回到报复刑和威吓刑的老路,开历史的倒车。所以在操作办法上,我们必须要逐渐营造一种环境,加大有针对行的教育、宣传、培训力度,能够让大家的理念逐渐随着时代的发展慢慢发生变化,成为时代前进的动力而不是前进的阻力,这样,才能真正更好的推进狱务公开工作,才能更好的完成党和人民所赋予我们的使命,才能更好的实现我们自身的价值和职业的价值。
 


上一篇: 对建立监狱干警岗位责任考核制度的思考
下一篇: 监狱人民警察队伍专业化建设的思考