监狱警察权力清单研究

作者:北京市监狱管理局    来源:北京市监狱管理局    点击数:338    更新时间:2017-05-14     文章录入:bgs


 

 
一、概述
(一)权力清单概述
权力清单是明确载明政府部门具体权力的列表或者单子。权力清单是用列表方式公布的政府部门的具体权力,它清晰地指明了法律授予的政府部门职权的具体内容和边界,既有利于社会公众了解政府部门的权力,也有利于规范政府部门的行为。
中国政府编制权力清单的实践开始于2005年,较早进行这方面尝试的是河北省。此后,各地不断进行这方面的努力,到2007年8月时,全国30个省级政府公示了权力清单,创新了考评机制。[①]2014年3月17日国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单。此次公开的汇总清单涵盖了60个有行政审批事项的国务院部门,各部门目前正在实施的行政审批事项共1235项。[]
在大量实践的基础上,中共十八届四中全会2014年10月23日通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确要求“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”
2015年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发〔2015〕21号),认为“推行地方各级政府工作部门权力清单制度,是党中央、国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,对于深化行政体制改革,建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。”该文件对政府部门权力清单制度的基本要求、主要任务和组织实施,做出了全面规定。
可以说,编制权力清单、公布权力清单、按照权力清单履行职责,已经成为依法治国的重要举措和方式。
(二)监狱警察权力与监狱警察权力清单
当前,由于多种因素的影响,监狱警察中普遍存在不敢管、不愿管、不会管罪犯的“三不”问题。解决这些问题需要从多方面努力,不过,明确监狱警察的权力,让他们清楚地了解自己有权做什么,是解决“三不”问题的重要措施。同时,在研究监狱警察权力的基础上制定监狱警察权力清单,也是完善监狱治理体系、提升监狱治理现代化的重要举措。
监狱警察权力是指监狱警察依据法律规定的职责范围监管改造罪犯和开展相关工作的支配力量。[]其主要特点是:
第一,法定性。监狱警察权力是法律明确规定的,其内容应当在法律中有明文规定。在依法治国的背景下,监狱警察权力的这个特点尤其重要,因为按照依法治国的要求,公权力必须获得法律的明确授权,否则,就是违反依法治国原则的。
第二,职责性。监狱警察权力是监狱警察在职责范围内的支配力量,[]是监狱警察在履行职责时具有的支配力量。
第三,指向性。监狱警察权力所指向的基本对象是被判处监禁刑罚(有期徒刑、无期徒刑和缓期执行的死刑)的罪犯。除了被判处监禁刑罚的罪犯之外,监狱警察不能对其他人员(包括其他类型的罪犯,例如,被判处非监禁刑罚的罪犯)行使这类权力。同时,在行使监狱警察权力的过程中,监狱机关会与其他机关发生工作关系。例如,与检察机关、审判机关发生关系。
此外,为了保障监狱安全和维护监管秩序,监狱警察也会与监狱之外的其他机构或者人员发生工作关系,例如,制止其他机构对于监狱工作的干扰、对于监狱资源和财产的侵害,驱离妨害监狱工作秩序、侵犯监狱财产的人员等。不过,监狱警察与监狱之外的其他机构和人员发生工作关系,是有前提条件的,即监狱之外的其他机构和人员首先进行了侵害监狱或者监狱警察的行为。
第四,支配性。监狱警察可以利用法律规定的各种方法支配罪犯,包括影响、命令、指挥、要求等。而且,在对罪犯行使这种权力时,往往以强制作为后盾;如果罪犯不服从监狱警察的命令和要求,就会被强制服从。
根据监狱警察权力的状态,可以将其分为2类:(1)实然权力。这是指现行法律规定并由监狱警察实际行使的权力。在通常情况下,监狱警察权力就是指这类权力而言;监狱警察的职责就是根据法律规定行使这类权力,做好监狱工作。(2)应然权力。这是指监狱警察应当具有的权力。这类权力是现行法律并未规定,但是,根据监狱工作的客观规律、实际需要以及人们的理论研究成果,监狱警察应当具有的权力。这类权力是一类理论上的主张和观点,它们虽然不具有现实的约束力,却指明了未来通过修改立法进一步完善实然权力的内容。
从立法规定和工作实践来看,监狱警察权力的行使主体有不同的情况。大体而言,可以分为2类情况:(1)监狱警察整体。在与监狱中的罪犯,与监狱之外的机关、机构或者个人发生关系的情况下,监狱警察可以整体地行使其权力;在这类情况下,监狱作为监狱警察整体的代表行使监狱警察权力,它既可以对罪犯行使法律赋予的权力,也可以对其他刑事司法机关、其他有关机构或者个人行使法律赋予的权力,例如,监狱对罪犯的行政处罚权,监狱的减刑建议权、假释建议权,都是通过监狱行使的;监狱也可以要求任何其他机构或者个人不得侵犯监狱工作秩序和监狱的财产、资源等。(2)监狱警察个体。在与监狱中的罪犯发生关系的情况下,监狱警察可以个体地行使其权力;在这类情况下,每个监狱警察依法对罪犯行使法律赋予的权力;监狱警察个人不能对其他刑事司法机关行使权力。
必须注意的是,监狱警察整体(监狱机关)和监狱警察个体是密不可分的,二者仅仅在向不同对象行使权力等情况下才有相对的区分。即使监狱警察个体在行使权力时,他们也是代表监狱行使权力,而不是以公民个人的身份行使权力。监狱警察个体如果不代表监狱履行监狱警察的职责,他们仅仅是普通公民,就不能行使监狱警察的权力。换言之,国家授予监狱机关行使执行刑罚的权力,而不是授予监狱警察个体行使这种权力;监狱机关代表国家行使权力,监狱警察个体代表监狱行使权力。
监狱警察权力清单是明确载明监狱警察具体权力的列表或者单子。在我国政府部门开始重视权力清单的形势下,编制和公布监狱警察权力清单,让监狱警察按照权力清单履行职责,既是政府部门按照权力清单运行的要求,也是依法治监的重要举措和方式。监狱警察权力清单中,明确、具体地载明监狱警察依法行使的各项权力,有利于监狱警察清晰地认识其权力的具体内容和边界,可以给监狱警察行使权力提供重要的指引。
二、监狱警察的权力来源
(一)现行的监狱警察权力来源
编制监狱警察权力清单,必须依照法律规定进行。从目前我国法治建设的情况来看,监狱警察的权力主要来源于下列法律的授权:
1.宪法
宪法是国家的根本大法,拥有最高的法律效力,是制定其他法律的基础和依据,对于法治建设具有指导性、基础性的作用,因此,在监狱法治的发展中也要重视宪法的规定。编制监狱警察权力清单,必须遵守宪法规定。
2.监狱法
监狱法的规范监狱工作的专门法律,是监狱警察权力的基本来源。第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议1994年12月29日通过、第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议2012年10月26日修订的《中华人民共和国监狱法》(以下简称“监狱法”),是监狱警察权力的基本来源,在编制监狱警察权力清单的过程中,应当仔细分析这部法律的内容,从中析出各项监狱警察权力。
3.其他法律
监狱警察是从事监狱工作的警察,而监狱工作是刑事司法工作的重要环节,因此,监狱警察应当遵守规范刑事司法工作的其他法律,特别是刑法和刑事诉讼法的相关规定。同时,监狱警察是代表国家执行刑罚的人员,他们具有的警察身份和公务员身份,决定了在编制监狱警察权力清单时,应当重视公务员法和警察法中的相关规定。
4.行政法规和部门规章
从我国监狱法制的发展来看,国务院颁布的法规和国务院有关部门发布的规章中,也涉及监狱警察权力的内容,在编制监狱警察权力清单的过程中,应当重视其中的相关内容。
(二)监狱警察权力来源的完善
从多方面来看,应当进一步完善监狱警察的权力来源,其核心是要在国家立法机关制定的法律中详细规定监狱警察权力。首先,要遵守立法法的规定。立法法第8条第4项规定,涉及“犯罪和刑罚”的事项,只能通过制定法律来规范。监狱警察权力是国家权力的重要组织部分,是典型的执行刑罚的事项,只能通过国家立法机关制定的法律来规定,其他机关规定监狱警察权力的权限是极其有限的。
其次,要贯彻法治的要求。这些年来,人们对于法治的含义和要求已经达成了广泛的共识:“对于国家行政机关等‘公权’来说,法无授权即禁止,凡是法律没有明确规定的权力,任何国家机关都不得行使;对于公民、法人和其他社会组织等‘私权’来说,法无禁止即允许,凡是法律没有禁止的行为,任何机关都不能认为是违法的。”[]监狱警察权力属于典型的“公权”,是监狱警察代表国家行使的执行刑罚的权力,对于这类权力的内容,必须有法律的明确规定和授权。
因此,在监狱警察权力的未来发展中,应当仔细研究和整理法规、规章等立法形式中规定的监狱警察权力的内容,将其中合理的内容规定到监狱法中,通过国家立法机关颁布的法律固定下来。
三、监狱警察权力清单内容
1.监狱不受侵犯权
【依据】监狱法第9条
【含义】监狱及其秩序、人员、资源和财产不受侵犯的权力。
监狱法第9条规定,“监狱依法使用的土地、矿产资源和其他自然资源以及监狱的财产,受法律保护,任何组织或者个人不得侵占、破坏。”这一规定赋予监狱资源和监狱财产不受侵犯的权力。监狱是国家的监禁刑罚执行机关,保障监狱资源和财产不受侵犯,是维护监管安全的必要条件,是监狱正常运行的基本要求。为了监狱能够顺利地执行刑罚,也应当赋予监狱这方面的权力。
【完善】为了保护监狱免受非法侵犯,应当进一步完善监狱法第9条的规定。该条目前的规定仅仅保护监狱的资源和财产,但是,忽略了监狱之外的力量等因素对于监狱机关整体(例如,对于监狱的诽谤、造谣等)、监狱工作秩序、监狱人民警察可能进行的非法侵害和侵犯,在未来修改监狱法时,应当完善这一条的内容。例如,可以将第9条修改为:“监狱及其依法使用的土地、矿产资源和其他自然资源以及监狱的财产,受法律保护,任何组织或者个人不得侵占、破坏。”在条文中增加“及其”两个字,可以使条文的内容更加完善。在进行这样的修改之后,监狱不受侵犯权将包含丰富的内容,可以从中析出多种具体的监狱警察权力:(1)监狱机构不受侵犯权;(2)监狱秩序不受侵犯权;(3)监狱警察不受侵犯权;(4)监狱资源不受侵犯权;(5)监狱财产不受侵犯权等。
在以往关于监狱警察权力的研究中,往往忽视这方面的内容,这是需要改变的。应当旗帜鲜明地主张监狱不受侵犯权,坚决制止和打击冲击监狱机关、破坏监狱工作、掠夺监狱资源、侵犯监狱财产、危害监狱警察的非法活动,保障监狱安全和监管秩序。
2.监禁刑罚执行权
【依据】监狱法第2条、第5条、第15条第一款
【含义】监禁刑罚执行权是指监狱警察代表国家执行被判处剥夺人身自由的监禁刑罚的权力。
根据监狱法第2条的规定,监狱负责被判处死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯的刑罚工作。”根据监狱法第15条第一款的规定,人民法院对被判处死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯,应当将执行通知书、判决书送达羁押该罪犯的公安机关,公安机关应当自收到执行通知书、判决书之日起1个月内将该罪犯送交监狱执行刑罚。
监狱法第5条规定,监狱警察依法执行刑罚的活动受法律保护。这从另一个角度肯定了监狱警察的监禁刑罚执行权。
3.改造罪犯权
【依据】监狱法第3条
【含义】改造罪犯权是指监狱警察将罪犯转变成为守法公民的权力。[]
监狱法第3条规定,“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则,将罪犯改造成为守法公民。”根据该条规定,监狱应当采用符合惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合原则的活动,矫正罪犯的犯罪心理和不良行为习惯,将罪犯转变成为守法公民。
这项权力是一项综合性的权力,它授权监狱机关及监狱警察根据惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则,利用一切可以利用的合法而科学的方法,开展改造罪犯的活动。目前,监狱机关使用的常见改造方法包括监管、教育、劳动等;在未来,还有可能发展其他的改造方法。
4.监管权
【依据】监狱法第4、5条
【含义】监管权是指监狱警察依法监禁和管理被判处剥夺自由刑罚的罪犯的权力。
监狱法第4条规定,“监狱对罪犯应当依法监管”。这意味着,监狱要通过建立相关设施、采取相关措施等途径,将被判处剥夺自由刑罚的罪犯监禁起来,限制他们的人身自由;对于被监禁的罪犯,实行相应的管理制度,保证监禁的安全,预防罪犯再次进行危害社会的行为。
监狱法第5条规定,监狱警察依法管理监狱的权力,受法律保护。这从另一个角度肯定了监管权。
5.劳动改造罪犯权
【依据】监狱法第4、69、70条
【含义】劳动改造罪犯权是指监狱警察根据改造罪犯的需要组织罪犯从事生产劳动的权力。
监狱法第4条规定,监狱“根据改造罪犯的需要,组织罪犯从事生产劳动”。这一条清楚地表明,组织罪犯从事生产劳动的前提和目的,都是改造罪犯;生产劳动仅仅是达到改造罪犯目的的一种手段。根据这条规定,特定罪犯是否需要劳动改造,应当根据对于罪犯的评估来确定;对于经过评估发现没有明显的劳动改造需要的,可以不强调对于他们的劳动改造。例如,对于劳动态度端正、劳动技能娴熟的罪犯,改造的重点应当放到其他需要的方面。必须避免那种把组织罪犯从事生产劳动当作营利手段,不管是否有改造罪犯的需要,都组织罪犯从事生产劳动,甚至用生产劳动冲击其他所有改造活动的现象。
监狱法第69条规定,“有劳动能力的罪犯,必须参加劳动。”这一条从另一个角度肯定了监狱警察的劳动改造罪犯权:对于罪犯而言,如果在客观上有通过劳动对其进行改造的需要,而罪犯又具有劳动能力,就必须参加劳动。
监狱法第70条规定,“监狱根据罪犯的个人情况,合理组织劳动,使其矫正恶习,养成劳动习惯,学会生产技能,并为释放后就业创造条件。”这一条不仅规定了组织罪犯从事生产劳动的注意事项,包括“根据罪犯的个人情况,合理组织劳动”,也进一步肯定了监狱警察的劳动改造罪犯权,即组织罪犯劳动的目的,是为了“矫正恶习,养成劳动习惯,学会生产技能,并为释放后就业创造条件”。
6.教育改造罪犯权
【依据】监狱法第4、5、61~68条
【含义】教育改造罪犯权是指监狱警察根据改造罪犯的需要对罪犯进行教育活动的权力。
监狱法第4条规定,监狱根据改造罪犯的需要,对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。这一规定不仅授予监狱警察教育改造罪犯权,而且也指明了教育改造的主要内容是思想教育、文化教育和技术教育。
监狱法第5条规定,监狱警察依法对罪犯进行教育改造等活动,受法律保护。这从另一个角度肯定了教育改造罪犯权。
监狱法第61~68条对监狱警察如何行使教育改造权,做出了具体的规定。
7.收监权
【依据】监狱法第15、20条
【含义】收监权是指监狱依照程序接收被判处监禁刑罚的罪犯进入监狱服刑的权力。
根据监狱法的规定,收监的主要程序是查验法律文书。根据监狱法第15条的规定,需要查验的法律文书包括4种,即人民检察院的起诉书副本、人民法院的判决书、执行通知书、结案登记表。同时,监狱接收罪犯入监服刑后,应当通知罪犯家属;通知书应当自收监之日起5日内发出(第20条)。
8.不予收监权
【依据】监狱法第16、17条
【含义】不予收监权是指监狱拒绝接受不符合法定条件的罪犯入监服刑的权力。
根据监狱法的规定,不予收监的罪犯是指那些法律文书有问题的罪犯。监狱没有收到人民检察院的起诉书副本、人民法院的判决书、执行通知书、结案登记表的,不得收监;上述文件不齐全或者记载有误的,作出生效判决的人民法院应当及时补充齐全或者作出更正;对其中可能导致错误收监的,不予收监(第16条)。
根据1994年颁布的监狱法,如果在入监检查时,发现被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯具有暂予监外执行的情形的,可以暂不收监。但是,2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国监狱法>的决定》,对于这类罪犯,应当先收监,然后再按照程序报省级以上监狱管理机关批准暂予监外执行。
9.收监后检查身体权
【依据】监狱法第17条
【含义】收监时检查身体权是指监狱在接收罪犯入监服刑后检查其身体的权力。
根据监狱法第17条的规定,“罪犯收监后,监狱应当对其进行身体检查。”对罪犯进行身体检查的主要目的是:(1)身份识别。即通过检查确定所收监的人员就是法律文书载明的罪犯。(2)健康检查。即通过检查了解罪犯的身心健康状况,特别是了解罪犯是否具有暂予监外执行的情形。
行使收监时检查身体权的行为,是传统上所讲的收监程序之一。
【完善】在监狱运作过程中,为了维护罪犯健康和预防罪犯生病,监狱会定期对罪犯进行健康检查,但是,目前的监狱法没有明确授予监狱机关这方面的权力。在未来修改监狱法时,应当明确授予监狱这方面的权力。
10.收监时检查物品权
【依据】监狱法第18条
【含义】收监时检查物品权是指监狱在接收罪犯入监服刑时检查其身体的权力。
根据监狱法第18条的规定,“罪犯收监,应当严格检查其人身和所携带的物品。非生活必需品,由监狱代为保管或者征得罪犯同意退回其家属,违禁品予以没收。”
对罪犯的物品进行检查的目的,是了解罪犯携带的物品的情况,对其进行相应的处置:(1)如果发现非生活必需品,由监狱代为保管或者征得罪犯同意退回其家属;(2)如果发现违禁品,予以没收。
【完善】在监狱运作过程中,为了保障监管安全,监狱会根据工作需要,对罪犯及其所处场所等进行检查。在未来修改监狱法时,应当明确授予监狱这方面的权力,包括“人身检查权”“物品检查权”以及相应的“违禁品没收权”;应当明确授权监狱可以根据需要行使这些权力。
11.处理控告、检举权
【依据】宪法第41条、监狱法第22条
【含义】监狱处理罪犯提出的控告、检举材料的权力。
罪犯控告是指罪犯在服刑期间向司法机关或者其他有关国家机关告发侵害其合法权益人员和事实并要求处理的行为。罪犯检举是指罪犯在服刑期间向司法机关或者其他有关国家机关揭发和举报违法犯罪活动并要求处理的行为。
控告和检举是宪法赋予公民的一项基本权利。我国宪法第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”监狱应当不折不扣地执行法律的规定,切实保障罪犯的控告、检举权利;罪犯控告检举的,监狱应当做出处理。
监狱直接处理的罪犯提出的控告、检举材料,应当是涉及监狱机关和监狱警察的工作与行为,监狱机关依照其职权范围有权处理的控告和检举材料。
12.转送处理控告、检举权
【依据】宪法第41条、监狱法第22条
【含义】监狱将罪犯提出的控告、检举材料转送公安机关或者人民检察院处理的权力。
这项权力是刑事司法机关在处理刑事案件过程中分工负责、相互配合、相互制约关系的重要体现。根据这项权力,公安机关或者人民检察院应当接受并重视监狱转送的控告、检举材料,根据法律规定作出处理。
这项权力与“处理控告、检举权”是密切联系的,即两种权力的法律来源相同,两种权力的内容相似。
这项权力与“处理控告、检举权”的主要区别在于:第一,控告、检举的具体对象不同。这项权力所指的控告、检举的对象,既有可能涉及监狱机关和监狱警察的工作与行为,也有可能涉及其他刑事司法机关,包括公安机关、审判机关,对于这些刑事司法机关的问题,监狱机关无权处置,因此,需要转送公安机关或者人民检察院处理。
第二,控告、检举的问题程度不同。这项权力所指的控告、检举的问题,可能较为严重,甚至有可能构成犯罪,超出了监狱机关的职权范围,监狱机关无权处置,因此,需要转送公安机关或者人民检察院处理。
13.提请处理错误判决权[]
【依据】监狱法第24条
【含义】提请处理错误判决权是指监狱在在执行刑罚过程中认为判决可能有错误时提请人民检察院或者人民法院处理的权力。又称为“提请申诉处理权”。
监狱法第24条规定,“监狱在执行刑罚过程中,根据罪犯的申诉,认为判决可能有错误的,应当提请人民检察院或者人民法院处理,人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起6个月内将处理结果通知监狱。”
【完善】监狱法第24条的规定存在三方面的问题,应当在未来修改监狱法时加以完善:
(1)内容不全面。根据目前的规定,监狱认为判决可能有错误的主要依据,是“罪犯的申诉”,但是,从监狱工作的实际情况来看,应当不仅仅限于罪犯的申诉。如果监狱发现罪犯不断申诉,感到判决可能有错误时,也可以自行开展相关的调查研究工作,例如,查阅相关的法律文书、向其他罪犯了解该罪犯的情况等。因此,建议将本条修改为:“监狱在执行刑罚过程中,根据罪犯的申诉等情况,认为判决可能有错误的……”
(2)对象不明确。监狱法第24条规定的人民检察院和人民法院究竟是哪个检察院和法院,并不清楚。不过,刑事诉讼法第264条明确规定是“原判人民法院”。因此,在修改监狱法时,应当明确是“提请人民检察院或者原判人民法院处理”。
(3)制约不得力。尽管监狱法规定,“人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起6个月内将处理结果通知监狱。”但是,在监狱工作实践中,往往出现人民检察院或者人民法院不在规定的期限(6个月内)将处理结果通知监狱,甚至根本不通知监狱的情形,应当修改监狱法规定,增强监狱对法院和检察院的制约作用,促使法院和检察院切实重视和认真解决监狱提请处理的事项。
14.提请和批准暂予监外执行权
【依据】监狱法第25、26条;刑事诉讼法第254条第5款、第255、256条
【含义】监狱提请省级监狱管理机关批准对符合条件的罪犯实行暂予监外执行的权力。
根据监狱法和刑事诉讼法的规定,提请并批准暂予监外执行的罪犯,必须具有下列情形之一:(1)有严重疾病需要保外就医;(2)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;(3)生活不能自理,适用暂予监外执行不致危害社会(刑事诉讼法第254条)。
监狱提出暂予监外执行的书面意见的,应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向批准机关提出书面意见(刑事诉讼法第255条)。
批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院,并抄送人民检察院。人民检察院认为对罪犯适用暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起1个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关,批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查(监狱法第26条)。
15.提请减刑权
【依据】监狱法第30、31条;刑法第50条;刑事诉讼法第250条第2款、第262条第2款
【含义】监狱提请人民法院对符合法定条件的罪犯予以减刑的权力。又称为“减刑建议权”。
根据法律规定,监狱提请的减刑包括两种情况:
(1)死刑缓期二年执行的减刑。被判处死刑缓期2年执行的罪犯,在死刑缓期执行期间,符合法律规定的减为无期徒刑、有期徒刑条件的,2年期满时,所在监狱应当及时提出减刑建议,报经省、自治区、直辖市监狱管理机关审核后,提请高级人民法院裁定(监狱法第31条、刑法第50条、刑事诉讼法第250条第2款)。
(2)徒刑的减刑。被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯,在服刑期间确有悔改或者立功表现的,监狱根据考核结果提请减刑,报请人民法院审核裁定,并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院对提请减刑有异议的,可以向人民法院提出书面意见。人民法院应当自收到减刑建议书之日起1个月内予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长1个月(监狱法第30条、刑事诉讼法第262条第2款)。
16.提请假释权
【依据】监狱法第32条;刑法第81、82条;刑事诉讼法第262条第2款、第263条
【含义】监狱提请人民法院对符合法定条件的罪犯予以假释的权力。又称为“假释建议权”。
被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯,符合法律规定的假释条件的,由监狱根据考核结果向人民法院提出假释建议,人民法院应当自收到假释建议之日起1个月内予以审核裁定;案情复杂或者情况特殊的,可以延长1个月。假释裁定的副本应当抄送人民检察院(监狱法第32条)。人民检察院认为人民法院假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见;人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定(刑事诉讼法第263条)。
假释条件包括三个方面:(1)对象条件。即被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯(刑法第81条、监狱法第32条)。(2)时间条件。即服刑一定时间后才能被假释。被判处有期徒刑的犯罪分子,执行原判刑期二分之一以上,被判处无期徒刑的犯罪分子,实际执行十三年以上,才有可能被假释(刑法第81条)。(3)再犯条件。即在未来是否有可能再次犯罪的条件。根据刑法第81条的规定,罪犯认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪的危险的,才能假释。
17.释放罪犯权
【依据】监狱法第33、35条
【含义】监狱依照规定按期释放被裁定假释的罪犯和服刑期满的罪犯的权力。
对于人民法院裁定假释的罪犯,监狱应当按期假释并发给假释证明书(监狱法第33条)。对于服刑期满的罪犯,监狱应当按期释放并发给释放证明书(监狱法第35条)。依照规定按期释放被裁定假释的罪犯和服刑期满的罪犯,既是监狱机关的权力,也是对服刑人员权利的保障。
18.分别关押罪犯权
【依据】监狱法第39、40条
【含义】监狱依法对罪犯采取不同方式分别关押的权力。
监狱对成年男犯、女犯和未成年犯实行分开关押和管理,对未成年犯和女犯的改造,应当照顾其生理、心理特点。同时,监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况,对罪犯实行分别关押,采取不同方式管理(监狱法第39条)。此外,监狱中的女犯由女性人民警察直接管理(监狱法第40条)。
19.即时抓获逃犯权
【依据】监狱法第42条
【含义】监狱发现在押罪犯脱逃时立即予以抓获的权力。
监狱发现在押罪犯脱逃,应当即时将其抓获,不能即时抓获的,应当立即通知公安机关,由公安机关负责追捕,监狱密切配合(监狱法第42条)。规定并行使这项权力,是保障监狱对罪犯的监管安全的重要措施。
20.设立警戒设施、隔离带权
【依据】监狱法第43条
【含义】监狱警察根据监管需要设立岗楼、围墙等警戒设施和隔离带的权力。
监狱根据监管需要,设立警戒设施监狱周围设警戒隔离带,未经准许,任何人不得进入(监狱法第43条)。规定并行使这项权力,是保障监狱的监管安全的重要方法。
21.使用戒具权
【依据】监狱法第45条
【含义】监狱警察在遇到法定事由时对罪犯使用戒具的权力。
“戒具”是指为了约束罪犯的人身自由而使用的专门器具,主要是指手铐和脚镣,监狱警察对罪犯使用戒具的法定事由包括:(1)罪犯有脱逃行为的;(2)罪犯有使用暴力行为的;(3)罪犯正在押解途中的;(4)罪犯有其他危险行为需要采取防范措施的。对罪犯使用戒具的目的,就是在出现法定事由时保障监管罪犯的安全,因此,在威胁监管罪犯安全的这些情形消失后,应当停止使用戒具。
22.使用武器权
【依据】监狱法第46条
【含义】监狱警察在执勤期间遇到法定事由必须使用武器才能制止违法犯罪行为时使用武器的权力。
根据国务院1996年1月16日发布的《人民警察使用警械和武器条例》第3条和第7条,武器是指人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器。
监狱警察可以使用武器制止的违法犯罪行为包括:(1)罪犯聚众骚乱、暴乱的;(2)罪犯脱逃或者拒捕的;(3)罪犯持有凶器或者其他危险物,正在行凶或者破坏,危及他人生命、财产安全的;(4)劫夺罪犯的;(5)罪犯抢夺武器的(监狱法第46条)。使用武器的人员,应当按照国家有关规定报告情况。
23.检查通信权
【依据】监狱法第47条
【含义】监狱警察检查罪犯与其他人员的通信的权力。
罪犯在服刑期间可以与他人通信,但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件,可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件,不受检查(监狱法第47条)。
从中国监狱中罪犯与其他人员通信的实践与发展来看,对这里的“通信”应当做广义的理解,不仅指互通消息的书面信件,也包括利用电波、光波等信号传送文字、图像等的活动,这一类活动过去被称为“通讯”。[]
根据监狱法的规定,监狱警察在行使这种权力时,应当有所区别:(1)对于罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件,不得检查其内容;(2)对于罪犯与其他人员之间的通信,可以检查其内容。
【完善】监狱警察检查罪犯通信的权力,与宪法第40条保障普通公民的通信自由和通信秘密的规定并不矛盾。监狱警察检查罪犯通信的权力,是保障监管安全的重要措施,也是一些发达国家的通行做法,[]具有很大的合理性。不过,宪法第40条的规定没有包含这方面的内容,是立法不完善的表现,在未来修改宪法时,应当加以完善,将该条修改为:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪、执行刑罚的需要,由公安机关或者检察机关、刑罚执行机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”
24.批准接受和检查钱物权
【依据】监狱法第49条
【含义】监狱批准罪犯接受来自监狱外面的物品和钱款并对其进行检查的权力。
罪犯收受物品和钱款,应当经监狱批准、检查(监狱法第49条)。让服刑罪犯接受来自监狱外面的物品和钱款,在保持罪犯与外界的沟通、减轻罪犯的社会隔离、改善罪犯的相关条件的重要方面,对于服刑罪犯具有重要价值,但是,罪犯收受物品和钱款,应当经监狱批准、检查。对于经过检查后符合要求的钱物,分别处理:钱款存入罪犯的账户;物品转给罪犯使用。
25因病死亡罪犯处理权
【依据】监狱法第55条
【内容】监狱对在在服刑期间因病死亡的罪犯组织医学鉴定和做出相应处理的权力。
监狱法第55条第2款规定,“罪犯因病死亡的,由监狱作出医疗鉴定。”根据监狱工作实践的发展和经济社会条件的变化,最高人民检察院、民政部、司法部2015年联合发布的《监狱罪犯死亡处理规定》,对监狱法第55条第2款的内容进行了重要修改,规定罪犯死亡后,对初步认定为正常死亡的,监狱应当立即开展调查工作,包括组织进行死亡原因鉴定(第七条)。然后,将调查结论通报承担检察职责的人民检察院,通知死亡罪犯的近亲属;人民检察院应当对监狱的调查结论进行审查,并将审查结果通知监狱(第八条)。该“规定”还对监狱罪犯死亡处理的其他事务,做出了详细的规定。这些规定适应了社会的发展变化,也使监狱机关在处理这方面事务时能够有章可循,有利于恰当处理这方面的问题。
【完善】必须看到,最高人民检察院、民政部、司法部2015年联合发布的《监狱罪犯死亡处理规定》对监狱法第55条第2款的内容进行了实质性修改,这种修改已经超出了司法解释和行政解释的权限。根据立法法第四十五条的规定,这种超出原文内容的法律解释权,属于全国人民代表大会常务委员。建议在未来修改监狱法时,修改监狱法的相应条文。
26.日常考核权
【依据】监狱法第56条
【含义】监狱警察对罪犯的服刑表现进行日常考察、评定和审核的权力。
规定并行使日常考核权,是让监狱警察准确了解罪犯服刑表现的重要方法,也是对罪犯进行合理奖惩的必要基础。监狱法第56条规定,“监狱应当建立罪犯的日常考核制度,考核的结果作为对罪犯奖励和处罚的依据。”监狱法的其他条文中也有类似的规定,例如,监狱法第29条规定,“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯,在服刑期间确有悔改或者立功表现的,根据监狱考核的结果,可以减刑。”
27.行政奖励权
【依据】监狱法第57条
【含义】监狱根据罪犯的良好服刑表现对其予以行政奖励的权力。
这里所讲的“行政奖励”是指监狱依照行政管理权限对罪犯给予的奖励措施。根据监狱法第57条的规定,监狱管理机关可以对罪犯进行的基本行政奖励措施包括3种,即表扬、物质奖励和记功;特别行政奖励措施1种,即离监探亲。鉴于离监探亲的特殊性,单独规定和论述。
根据监狱法第57条第1款的规定,可以获得基本行政奖励的罪犯的良好表现,包括下列情形:(1)遵守监规纪律,努力学习,积极劳动,有认罪服法表现的;(2)阻止违法犯罪活动的;(3)超额完成生产任务的;(4)节约原材料或者爱护公物,有成绩的;(5)进行技术革新或者传授生产技术,有一定成效的;(6)在防止或者消除灾害事故中做出一定贡献的;(7)对国家和社会有其他贡献的。
根据行政奖励的内容,可以进一步将该权力细分为3种权力:
(1)表扬罪犯权。这是指监狱警察根据罪犯的良好服刑表现对其予以表扬的权力。
(2)物质奖励权。这是指监狱根据罪犯的良好服刑表现对其予以物质奖励的权力。
(3)记功奖励权。这是指监狱根据罪犯的良好服刑表现对其予以记功奖励的权力。
28.批准离监探亲权
【依据】监狱法第57条
【含义】监狱批准符合法定条件的罪犯暂时离开监狱回家探望亲属的权力。
根据监狱法第57条的规定,可以批准离监探亲的罪犯,应当符合下列法定条件:(1)原判刑罚为有期徒刑;(2)具有监狱法第57条第1款规定的良好表现;(3)已经执行原判刑期1/2以上;(4)离开监狱不致再危害社会。对于符合这些法定条件的罪犯,监狱可以根据情况准其离监探亲。
29.行政处罚权
【依据】监狱法第58条
【含义】监狱根据罪犯破坏监管秩序的情形对其予以行政处罚的权力。
这里所讲的“行政处罚”是指监狱依照行政管理权限对罪犯给予的处罚措施。根据监狱法第58条的规定,监狱管理机关可以对罪犯采取的行政处罚措施包括3种,即警告、记过和禁闭。其中,禁闭是最严厉的行政处罚措施,对其单独规定和论述。
根据监狱法第58条第1款的规定,对罪犯予以行政处罚的前提是罪犯具有下列破坏监管秩序的行为:(1)聚众哄闹监狱,扰乱正常秩序的;(2)辱骂或者殴打人民警察的;(3)欺压其他罪犯的;(4)偷窃、赌博、打架斗殴、寻衅滋事的;(5)有劳动能力拒不参加劳动或者消极怠工,经教育不改的;(6)以自伤、自残手段逃避劳动的;(7)在生产劳动中故意违反操作规程,或者有意损坏生产工具的;(8)有违反监规纪律的其他行为的。
根据行政处罚的内容,可以进一步将该权力细分为3种权力:
(1)警告罪犯权。这是指监狱警察根据罪犯轻微破坏监管秩序的情形对其予以劝诫批评的权力。
(2)记过处罚权。这是指监狱根据罪犯严重破坏监管秩序的情形记载其过错以示严肃处罚的权力。
(3)禁闭罪犯权。这是指监狱警察将进行了极其严重的违反监规纪律行为的罪犯关押在禁闭室中令其反省悔过的权力。禁闭是最严厉的行政处罚措施,仅仅适用于那些进行了极其严重的违反监规纪律行为,必须令其独自在禁闭室中闭门思过、反省悔改的罪犯。根据监狱法第58条第2款的规定,对罪犯实行禁闭的期限为7天至15天。
【完善】根据行政复议法第六条规定的精神,罪犯对于监狱机关做出的行政奖励或者处罚不服的,可以申请行政复议。在未来修改监狱法时,应当明确规定这方面的内容。
30.狱内侦查权
【依据】监狱法第60条
【含义】监狱对罪犯在监狱内以及监狱管辖范围内犯罪的案件进行侦查的权力。
监狱法第60条规定,“对罪犯在监狱内犯罪的案件,由监狱进行侦查。”这一规定明确授权监狱管理机关有权对监狱内罪犯实施犯罪的案件进行侦查。
31.起诉又犯罪建议权
【依据】监狱法第60条
【含义】监狱对罪犯在监狱内犯罪的案件进行侦查后建议检察机关予以起诉的权力。
“又犯罪”是指罪犯在监狱内实施的犯罪。起诉又犯罪建议权是狱内侦查权的自然延伸。监狱法第60条规定,“对罪犯在监狱内犯罪的案件,由监狱进行侦查。侦查终结后,写出起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院。”
32.罪犯伤残处理权
【依据】监狱法第73条、劳动法有关规定
【含义】监狱对在劳动中受伤或者致残的罪犯作出相关处理的权力。
根据监狱法第73条的规定,罪犯在劳动中致伤、致残的,由监狱参照国家劳动法和社会保险法的有关规定处理。劳动法第73条第1款规定,劳动者在劳动中患病、受伤、致残的,依法享受社会保险待遇。社会保险法第三十六条规定,职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病,且经工伤认定的,享受工伤保险待遇;其中,经劳动能力鉴定丧失劳动能力的,享受伤残待遇。社会保险法第三十八条规定,因工伤发生的费用,按照国家规定从工伤保险基金中支付。社会保险法第四十一条规定,职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故的,由用人单位支付工伤保险待遇;用人单位不支付的,从工伤保险基金中先行支付。司法部2001年11月2日发布的《罪犯工伤补偿办法(试行)》,对受伤、致残罪犯的工伤认定、经济补偿等问题,做了具体规定。
33对劳动中死亡罪犯处理权
【依据】监狱法第73条、劳动法有关规定
【含义】监狱对在劳动中死亡的罪犯作出相关处理的权力。
根据监狱法第73条的规定,罪犯在劳动中死亡的,由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。劳动法第73条第2款规定,“劳动者死亡后,其遗属依法享受遗属津贴。”司法部2001年11月2日发布的《罪犯工伤补偿办法(试行)》,对罪犯因工死亡的认定、丧葬事宜、死亡补偿金等问题,做了具体规定。
在行使这项权力时,如果涉及罪犯死因的鉴定以及其他事项的处理,参照第25项权力“因病死亡罪犯处理权”的内容办理。
34.对未成年犯执行刑罚权
【依据】监狱法第74条
【含义】监狱对被判处剥夺自由刑罚的未成年犯执行刑罚的权力。
监狱法第74条规定,“对未成年犯应当在未成年犯管教所执行刑罚。”这一条规定授权监狱对未成年犯执行刑罚。
“未成年犯”是指在监狱中服刑的未达法定成年年龄的罪犯。根据这个定义,未成年犯应当是指已满14周岁不满18周岁的在未成年犯管教所服刑的罪犯。但是,基于管理的方便等原因,监狱法第76条规定,“未成年犯年满18周岁时,剩余刑期不超过2年的,仍可以留在未成年犯管教所执行剩余刑期。”因此,在未成年犯管教所中实际服刑的罪犯中,包括一部分年龄超过法定成年年龄——18周岁的青年罪犯。
根据我国监狱的分类,未成年犯执行剥夺自由刑罚的场所——未成年犯管教所,属于监狱的一种类型,由监狱系统管理。
35.对未成年犯教育改造权
【依据】监狱法第75条
【含义】监狱对在未成年犯管教所中服刑的罪犯进行教育改造的权力。
未成年犯是我国监狱中服刑的罪犯的一种类型,对于未成年犯执行刑罚时,不仅应当贯彻监狱法中有关执行剥夺自由刑罚的一般性规定,而且应当充分考虑未成年犯的特点,采取适合未成年犯特点的刑罚执行制度和措施,以便充分保护未成年犯的权益,体现对未成年犯的特殊保护。因此,监狱法第75条规定,“对未成年犯执行刑罚应当以教育改造为主。未成年犯的劳动,应当符合未成年人的特点,以学习文化和生产技能为主。”这一规定强调了对未成年犯执行刑罚的特点——“两个为主”,即执行刑罚以教育改造为主;改造方法以学习文化和生产技能为主。
对未成年犯教育改造权是针对未成年犯的特殊情况特别予以强调的权力。在行使这项权力时,处理根据未成年犯的特殊情况采取的特殊措施或者提供的特殊对待之外,对于未成年犯的其他教育改造活动,应当遵循一般规定(对于成年犯的一般性规定)。
【完善】在行使对未成年犯教育改造权时,与成年犯有明显区别的是,要对未成年犯开展义务教育。因此,为了保障这项权力的真正落实,应当在未来修改监狱法时,对于相关权力作出更加明确、具体的规定,例如,要求地方教育机构配合权、要求公立医院提供特别协助权、要求街道居委会配合权、要求罪犯家属配合帮教等权力。
四、监狱警察的其他权力探讨
在探讨监狱警察的权力时,还应当探讨一些其他权力。这里所讲的“其他权力”,主要包括两类权力:(1)监狱警察的应然权力。这是指监狱警察应当具有的权力,即现行法律并未规定,但是,根据监狱工作的客观规律、实际需要以及人们的理论研究成果,认为监狱警察应当具有的权力。(2)基于对法律的不同解读而衍生的权力。
1.罪犯危险性评估权
准确评估罪犯的危险性,即罪犯再次进行危害行为的可能性,具有极其重要的价值。准确评估罪犯的危险性,是做好狱政管理、保障监管安全的基础性工作,也对有效改造罪犯提供了重要的努力方向,降低罪犯的危险性应当是改造罪犯的重要内容。但是,在监狱法中忽略了这方面的内容。在未来修改监狱法时,赞同赋予监狱警察罪犯危险性评估权,明确规定“监狱人民警察应当对罪犯进行危险性评估”。
实际上,这些年来监狱系统中罪犯心理矫治工作的发展,为监狱警察准确评估罪犯的危险性,提供了重要的工作基础和方法条件。监狱警察可以通过系统观察、量表测验、结构性面谈等方式,改进对罪犯的危险性评估的效果。
2.强制罪犯劳动权
监狱法第7条第2款规定,“罪犯必须……参加劳动。” 监狱法第69条规定,“有劳动能力的罪犯,必须参加劳动。”能否根据这些规定确立一种监狱警察“强制罪犯劳动权”?回答是否定的,即不存在这样一种独立的权力。
根据我国监狱法的规定和监狱理论研究的成果,劳动是改造罪犯的一种手段,但不是改造罪犯的唯一手段。对罪犯实行劳动改造应当具备一些基本前提:(1)存在着通过劳动改造罪犯的需要。(2)存在着能够参加劳动的身心条件。换言之,既有劳动改造的需要、又有劳动改造的可能时,才能强制有劳动能力的罪犯参加劳动,以便接受改造;这两个条件缺一不可,而且都强调劳动改造的成分。但是,“强制罪犯劳动权”术语中并未包含“改造”的成分,仅仅强调“强制”和“劳动”;缺乏改造成分的罪犯劳动,可能会演变为对于罪犯的“酷刑”,在文明社会中是应当禁止的。
3.心理矫治权
自20世纪80年代开始在我国监狱系统中推行罪犯心理矫治以来,监狱系统的罪犯心理矫治工作有了很大的发展,对于维护罪犯心理健康、保障监管安全等,都发挥了积极的作用。但是,能否因此认为存在一种心理矫治权呢?回答是否定的。
这是因为,尽管心理矫治工作很重要,但是,罪犯心理矫治工作的本质特征与监狱警察权力的基本特征相违背。罪犯心理矫治是利用心理学原理和方法调整罪犯的心理和行为并促使其发生积极变化的活动,主要包括心理健康教育、心理咨询、心理治疗、危机干预等;其中,心理健康教育是一种基础性的工作,旨在让罪犯了解相关的知识和求助的方法等,其他活动应当是在这个基础上进行的。心理矫治活动的本质特征就是自愿性,即罪犯在了解心理矫治工作的内容和方法的基础上,向心理咨询师求助,自愿接受心理矫治。在进行一些有可能给罪犯带来不适和痛苦的心理治疗活动时,必须得到罪犯的知情后同意;如果没有罪犯的知情后同意,进行这类活动就是违背心理矫治伦理原则的。心理矫治的这种自愿性,与监狱警察权力的强制性形成鲜明的对比,因此,不能认为存在心理矫治权,也不能利用心理学方法强行对罪犯进行干预和矫治。
4.对狱内又犯罪案件的狱外侦查权
狱内又犯罪案件是指在监狱服刑的罪犯在监狱内实施犯罪行为的案件。监狱法第60条规定,“对罪犯在监狱内犯罪的案件,由监狱进行侦查。”这一规定授予监狱警察狱内侦查权。在办理狱内又犯罪案件的过程中,可能涉及监狱外面的一些部门和人员,为了查办这类案件的方便,能否因此赋予监狱警察狱外侦查权,让他们在监狱外面进行调查取证、询问、采取强制措施等侦查活动呢?回答是否定的。
不承认监狱警察的狱外侦查权,主要是基于下列考虑:(1)贯彻分工负责原则的要求。根据刑事司法权力的分工,监狱警察行使权力的场所是监狱,他们的职权范围在监狱内部,而监狱之外的相关事务应当由公安警察负责;监狱警察不宜从事超越职权范围的活动。(2)兼顾个案与长远的要求。让监狱警察使用狱外侦查权可能对办理个别案件有利,不过,从长远来看,赋予监狱警察狱外侦查权并不是最佳选择。这是因为,首先,做好监狱内部的罪犯监管改造工作就是非常艰巨的任务,监狱警察即使投入全部的精力也不见得就能够圆满地完成这样的任务,他们没有多余的精力从事狱外侦查活动。其次,监狱警察不具备从事狱外侦查的相关条件,例如,遍布各地的工作网络、进行侦查活动的装备、抓捕犯罪嫌疑人的权力等。
在办理又犯罪案件过程中,如果涉及到狱外侦查事务时,应当通过与公安警察的协作办理。
综上所述,应当赋予监狱警察罪犯危险性评估权,但是,对于监狱警察是否享有强制罪犯劳动权、心理矫治权和对狱内又犯罪案件的狱外侦查权的问题,需要进一步探讨。

 


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