治本安全观下监狱职能优化问题研究

作者:佚名    来源:北京市监狱管理局    点击数:138    更新时间:2018-01-31     文章录入:bgs


 

内容提要:在传统底线安全观的影响下,监狱在职能定位上存在维稳职能过度扩张、社会职能不断增加、惩罚和改造职能却相对弱化问题,影响了监狱体制改革的顺利推进。治本安全观的提出,为优化监狱职能定位带来了有利契机。监狱应当把握这一契机,以强化教育改造职能为重点,实现监狱职能的进一步调整和优化,为深化监狱体制改革、推动监狱科学发展破除政策性、体制性障碍。
关键词:底线安全观 治本安全观 监狱职能优化
   
引言
治本安全观的正式提出,来自于2017年5月初司法部张军部长主持召开的党组会议,会议提出了将深化监狱体制改革纳入司法行政体制改革任务,要求监狱工作要“从底线安全观向治本安全观转变,切实提高教育改造质量,要在改造罪犯成为守法公民上加大监管机制改革的工作力度。”[1]随着治本安全观的提出,标志着整个监狱工作的重心开始出现调整和转移。它对深化监狱体制改革有着巨大的推动和引领作用,特别是对深刻反思传统底线安全观下监狱在职能定位上存在的问题与不足、实现监狱职能的进一步调整和优化具有重要深远的意义。
    一、底线安全观与治本安全观的内涵和关系分析
    (一)两种观念的内涵
    底线安全观在核心在于“底线”二字,底线就是最低的限度,所谓底线安全观,就是指确保最低限度的安全。对监狱工作来说,底线安全观在实践中主要有两方面含义:一是守住安全的底线,也就是确保监狱安全“四无”目标(无罪犯脱逃、无重大狱内案件、无重大疫情、无重大安全生产事故)不被突破;二是将安全视作监狱一切工作的底线,在安全问题上实行一票否决制,安全稳定压倒一切,安全成为衡量监狱工作成绩的根本性指标。
而治本安全观在核心在于“治本”二字,这个本,按照司法部张军部长的观点,就是通过切实提高教育改造质量,将罪犯改造成为守法公民,来进一步消除安全隐患,维护监狱和社会的安全稳定。相较于底线安全观直接着眼于安全目标的实现而言,治本安全观将着眼点放在了对人的教育改造上,认为治本安全的关键是在于人。也就是说,将罪犯教育改造好了,使罪犯不再寻衅滋事、不再预谋犯罪了,也就消除了安全隐患产生的根源,实现了治本安全的目标。
(二)两种观念的关系
就两者的逻辑关系来说,底线安全观和治本安全观都是将确保监狱安全稳定、进而确保社会安全稳定作为核心工作目标和根本价值追求,这是两种观念的相同之处。但由于两种观念产生的历史背景不同,时代条件不同,工作的具体侧重不同,因此两种观念又有很大的区别。相对于底线安全观而言,治本安全观显得更为全面、更为系统,内涵更为丰富,标准和要求也更为严格。
治本安全观是对底线安全观的深化和升级。它不仅注重底线的、表面的安全,而且注重通过教育改造来消除安全隐患的内在根源;它不仅注重对人的行为表现的约束和规范,而且注重对人的思想观念的教育和转化;它不仅注重对安全隐患的被动防范和防御,而且注重对问题、隐患、矛盾的主动分析、研判和化解;它不仅注重各种安全防范技术如现代监控技术的投入和应用,而且更注重依靠和发挥人的作用;它不仅注重使用各种强制性的制度和手段来维护安全,而且更注重运用各种非强制的引导和激励手段,充分调动所有参与主体的主动性和创造性。在对监狱职能的定位上,底线安全观只是片面和过度强调了监狱的保安维稳职能,而治本安全观则充分体现了现代监狱机关“惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪”[2]的核心职能。
二、底线安全观对监狱职能定位的影响分析
(一)底线安全观下监狱工作的成绩和代价
近年来,在中央和地方各级政府高度重视维稳工作的大形势下,视安全为监狱工作的生命线、强调稳定压倒一切的底线安全观对监狱工作的开展产生了根本性的导向作用。整个监狱工作事实上都是围绕保安维稳目标来推进和展开的。不可否认,底线安全观为确保监狱整体的安全稳定的确起到了巨大作用,在维稳目标上确实取得了骄人成绩。除了边疆等少数地区的个别监狱外,暴狱、越狱、脱逃、虐囚、狱内杀人等重大案件在多数监狱几乎已经绝迹,全国160万押犯中保持在年均个位数的罪犯脱逃案件,比起国际上动辄发生的罪犯群体性越狱事件来说,简直称得上是一个奇迹。
但也要清醒地看到,这种维稳成绩是以监狱和社会付出了巨大的牺牲和代价换来的。为了落实底线安全观,为了保安维稳,为了实现监狱大事不出、小事也不出的安全目标,不仅耗用了监狱部门主要的人财物和时间、精力资源,而且导致监狱在安全问题上过于敏感和小心,各种创新性的制度举措因为存在风险责任而无法推进和落实,对罪犯各种抗改行为因为担心矛盾升级而不能严厉打击,甚至整个民警队伍的团结稳定也因为各种安全责任的分担不均而受到影响。特别是在深化监狱体制改革的进程中,由于对维稳职能的过度投入和强调,导致整个监狱体制改革在目标定位、制度立项、机构设置、资源分配等方面,因为受到根本的政策性、体制性阻碍而无法顺利推进。
(二)底线安全观对监狱职能定位带来的影响
    1.导致监狱维稳职能过度扩张,极大耗用了监狱宝贵的执法资源。维稳职能过度扩张,导致各级监狱领导和民警职工把主要的时间精力和执法资源都用在了维稳工作上。长期以来,一些专家学者都主张实施监狱分级分类建设,根据罪犯不同危害程度,建设高、中、低度戒备监狱和半开放式监狱体系,以便节约监狱资源,实行科学分类管理,但在巨大的维稳压力下,目前几乎所有的监狱都无一例外地采取中高度戒备标准,从而造成行刑资源的极大损耗[3]。除了各种安全警戒设施设备的大量投入和耗用外,更大的执法资源消耗,来自于对维稳工作的人员和警力投入。为了确保安全工作万无一失,很多监狱都对罪犯实行24小时的人盯人全天候实时监控,平均计算下来,每天仅盯监控一项工作就要占用基层监区1/4左右的警力。为了保安维稳而组织的活动、会议、大量文件材料以及处理罪犯各种信访、矛盾、纠纷等工作,也极大耗用了监狱有限的警力、物力和时间资源。
    2.导致监狱惩罚职能弱化,影响监狱执法权威,损害社会公平正义。由于承担着巨大的安全压力和维稳责任,当面对一些罪犯不服管理、抗拒改造、自伤自残、自杀绝食以及一些家属信访缠访、聚集闹事等严重威胁监狱安全稳定的行为时,监狱常常不得不选择妥协做法以求减少矛盾、息事宁人,而这往往又助长了一些罪犯及家属的挑衅和对抗心理,弱化了监狱对罪犯的惩罚职能,影响了监狱机关的执法权威和公信力。监狱惩罚职能的弱化,又潜在地影响和侵蚀了社会公平正义的基石。由于罪犯的违规违纪和抗改行为得不到应有的追究和处罚,导致监狱执法对各种犯罪行为也无法起到充分的震慑和防范作用,使得监狱预防、减少和打击犯罪、维护社会公平正义的价值目标也无法充分实现。
    3.各种社会职能不断增加难以摆脱,导致监狱体制改革难以深入推进。在巨大的维稳责任和安全压力下,面对罪犯和家属日益增多的各种权利诉求,监狱被迫承接了很多原本应当由罪犯家属和专业社会机构承担的工作职能,如罪犯医疗救治、死亡处理、甚至释放后的居住养老衔接等问题,都需要监狱大量的投入和协调工作[4],导致监狱各种社会职能大幅增加,进一步加剧了监狱工作的“三难”(服刑人员释放难、暂予监外执行难、死亡处理难)[5]问题。各种社会职能的增加,不仅影响到监狱核心职能的发挥,而且使得以“监企分开”、“监社分开”为目标的体制改革在深化和推进中遇到了实质性的困难和障碍。因为监狱体制改革是以监狱职能的明确定位为基础和前提的,当监狱在职能定位上存在模糊不清时,体制改革就会失去目标和方向。
4.抑制监狱创新精神,导致教育改造职能发挥不力,甚至处于边缘化位置。教育改造需要创新,才能有活力,有实效,而创新往往伴随着各种不可预测的问题和风险。在巨大的安全压力和严峻苛刻的问责机制下,领导决策和民警工作的任何失误、差错、考虑不周,都有可能因为引发安全问题而受到追责和处理。这使得监狱对问题和风险被迫采取回避态度,工作上消极保守,不求有功,但求无过。各种新的教育理念、教育模式和教育改造手段,如果被认为会影响监狱安全、不符合监狱维稳目标,哪怕它对罪犯教育转化、回归社会再有帮助,也只能束之高阁,存而不用[6]。巨大的安全压力和维稳责任,使得原本属于监狱核心职能的教育改造工作,常常不得不向安全和维稳工作让步,甚至很多时候只能起到锦上添花的点缀作用。
三、治本安全观下优化监狱职能定位的途径分析
    (一)治本安全观提出成为监狱职能调整的有利契机
    在底线安全观的影响下,监狱为了全力保安维稳,导致在职能定位上存在一定的错位和不清。而治本安全观的提出,为监狱调整和优化职能定位、回归核心职能属性带来了契机和希望。在治本安全观下,监狱需要在确保安全的基础上,积极教育改造罪犯并取得显著成果,因此监狱大量的工作资源,就必须从维稳工作向教育工作转移。为了引导民警做好教育改造工作,在安全问题上,一些过于严厉、苛刻的问责机制,可能会有所改变,那种不惜一切代价来换取安全稳定的做法,也可能会有所转变。在这种情况下,监狱的维稳职能、惩罚职能、社会职能和教育改造职能都必须实现一定的调整和转移,才能引导监狱体制改革和监狱整体工作更好地适应和满足治本安全观的要求。
    落实治本安全观,绝不仅仅在于提高教育改造质量、强化教育改造职能,它实际上标志着监狱整个工作理念、工作重心、工作职能的调整和转变。在工作理念上,它从单纯的注重安全防范转向全面夯实安全基础和机制;在工作重心上,它从“安全稳定压倒一切”转向“监管安全与教育改造并重”;在工作职能上,它从注重维稳职能转向在注重安全稳定的同时,更加凸显惩罚和改造核心职能。因此,要想全面落实治本安全观,就必须有来自顶层的设计、带动和指引,必须在监狱工作的体制机制上进行宏观的调整和变革。这种体制机制的调整变革,在过去主要表现为监狱和企业的分离,在今天主要表现为监狱职能的调整和优化。
(二)治本安全观下调整优化监狱职能的主要做法
1.合理界定监狱维稳职能。纵观整个《监狱法》,对监狱职能的界定主要是“正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪”[7],其中并没有对维稳职能的过度强调。但在整个政治生态对保安维稳高度渲染的形势下,保安维稳却成了监狱最根本、最重要、最不能忽视和放松的职能,监狱一切工作实际上都是在围绕维稳目标展开。在这种形势下,教育改造自然就有意无意地被摆在了次要位置。为防止维稳职能被无限的扩张和升级,监狱必须转变观念和思路,树立动态的长远的稳定观,正确看待工作中的矛盾和冲突。安全稳定不是不发生任何安全问题,而是在对个体的、当前的安全问题的处理解决中,实现整体的、长远的安全稳定。要合理界定维稳职能,不断改进维稳的方式方法,把维护监狱安全稳定从一味被动消极的严防死守转移到优化关押布局、实现科学管理、推进执法公正、全面夯实监狱安全基础的发展道路上。要取消过于严厉、苛刻的追责问责机制,在出现各种安全事故、丑闻时,应该设法通过公开的调查处理,以及与公众媒体的广泛沟通互动来解决,而不能仅仅通过一味地处理民警来达到展示监狱执法力度、平息矛盾事端的目的。只有使各级领导和民警在维稳问题上承担合理的、适度的责任,使监狱可以从无限的维稳压力中解脱出来,才能充分发挥监狱“惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪”的核心职能。
2.强化监狱惩罚职能。重视教育改造不等于弱化对罪犯的惩罚和管理。相反,监狱只有依法严格履行惩罚职能,严格依法管理罪犯,才能更好地促进教育工作开展。因为监狱的本质是国家刑罚执行机关,工作的对象是罪犯,所以监狱实际上不可能像学校教育学生一样来教育罪犯,民警与罪犯之间也不可能实现真正完全的和谐,如果民警和罪犯的关系完全和谐了,那反而是监狱的失职。事实也证明,每一次监狱试图对罪犯权利进行主动的维护改善,比如开放罪犯亲情餐、电脑班、夫妻定期团聚、对罪犯提供免费的医疗救助等,往往都会引起罪犯各种投机行为,滋生各种矛盾隐患,反而背离了教育工作的初衷。所以,一旦缺少了法定性、强制性的约束手段,教育改造就无法起到预期效果。从治本安全观的视角看,惩罚本身也是必不可少的教育手段,是实现治本安全的重要途径。因为罪犯的性格特点、行为表现是不同的,所以教育改造罪犯也要因人而异。对那些良知未泯、具有一定自省意识的罪犯,可以多运用亲情帮教、谈话教育、生活关心等方式开展教育;而对于那些本性恶劣,自私自利,欺软怕硬的罪犯,监狱就不能一味地再讲教育,讲感化,而是需要运用“严刑峻法、杀一儆百”的手段来遏制罪犯不良行为,消除罪犯侥幸心理。因此教育改造工作绝对不能走偏,监狱越是重视教育改造,就越不能弱化惩罚职能。
3.削减监狱社会职能。为防止社会职能的增加对监狱体制改革与核心职能的发挥带来影响和冲击,监狱必须以推进职能的优化和纯化为目标,通过推动政策立法和制度化的途径,加快监狱工作社会化步伐,把对罪犯的社会保障职能真正交托给相关社会机构来行使,实现罪犯生活用品供给、医疗保障、死亡处理、养老送终等工作,交由相关社会部门负责,减少监狱在各种非核心职能上的时间、精力和人财物耗用,防止监狱变成一些罪犯的养老院和福利院。只有如此,才能更好地优化监狱职能配置,使监狱可以集中有限的工作资源,更好的开展教育改造。在社会职能的调整上,近年来,将罪犯医疗保障纳入社会医保体系[8]的设想,成为推动监狱社会化改革的主要思路,一些地区也在积极推动罪犯医疗保障社会化进程。但这一改革仍需要以转变底线安全观、淡化监狱维稳职能为前提。如果因为实行罪犯医保社会化而导致各种新的安全问题和矛盾滋生,如罪犯和家属在缴纳医保费用后,要求获得更多更好的医疗待遇、产生更多医患矛盾纠纷时,监狱依然要承担各种说不清、道不明的问题责任,那么罪犯医保社会化改革的目标就会落空,监狱各种社会职能也就无法真正减少和摆脱。
4.全面强化教育改造职能。监狱及上级主管机构应当以提升教育改造质量为目标,把强化教育改造职能作为落实治本安全观、深化监狱体制改革的主要措施。一是完善教育改造工作的机构和人员配置。如在监狱、监区进一步充实专职教育警察的岗位和数量,结合形势需要配备和充实负责教育改造、心理矫治等工作的科室人员,细化岗位设置,明确岗位职能,提高教育改造专业化水平。二是强化教育改造工作的时间、经费和物资保障。严格明确教育改造时间分配,严禁教育改造的时间被挤压和占用,同时进一步强化教育改造的经费、技术和设施支持,提升教育改造现代化水平。三是丰富和创新教育改造的内容和形式。结合信息社会发展形势和押犯结构不断趋向智能化、年轻化、思想价值多元化等特点,大胆解放思想,创新教育改造手段,广泛运用传统文化、宗教文化、现代科技文化等优秀成果,促进罪犯自觉自省,改恶从善。四是完善教育改造工作运行机制。在落实教育改造领导责任制的基础上,着重完善教育改造激励机制。在价值多元化时代,监狱已经不能依靠单纯的奉献精神来激励民警,只有不断完善民警工作的激励机制,建立针对教育改造的评价、考核和奖惩体系,及时兑现相关奖励和惩处政策,才能充分调动不同监狱主体参与教育工作的积极性。
结语
当前以强化教育改造职能为重点,实现监狱职能的调整和优化,是落实治本安全观、深化监狱体制改革的关键。但监狱职能的调整和优化不可能一蹴而就,而是需要监狱长期的重视、关注和投入,需要实现从理念、政策、体制、机制到日常执法活动、行为习惯的一系列的调整和转变。特别是对于“稳定压倒一切”的底线安全观,监狱一定要进行适时的扬弃,取消安全问题上的一票否决制,防止过度的维稳压力影响和冲击教育改造职能的发挥。如果保安维稳扩大化的趋势不能有所缓解和改变,如果监狱各级领导和全体民警依然面临着巨大的维稳压力和维稳责任,如果监狱主要的时间和精力都还是牢牢牵扯在维稳工作上,那么“落实治本安全观、提高教育改造质量”的目标就无法真正实现。
 


[1] 参见《司法部持续推进抓实司法行政改革工作》,中华人民共和国中央人民政府网站,http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/11/content_5192876.htm,最后访问时间:2017年8月13日。
[2] 参见《中华人民共和国监狱法》第一条,2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。
[4] 以北京地区为例,目前北京市在押罪犯当中,需要监狱长期监护和治疗的罪犯(如老病残罪犯、传染病罪犯)占到押犯总数的10%以上,每名罪犯的日常检查、治疗每年至少要花费数千元,住院病犯每年要花费数万元甚至数十万元,一名在重症监护室长期观察治疗的罪犯,在不到一年的时间里,监狱已为其支出近200万元的医疗费用。除了巨大资金支出外,还有对警力资源的耗用,每名罪犯到社会医院住院治疗,监狱就需要派出七名以上的民警负责轮流看护看押任务。在各种医疗纠纷频发的同时,对病犯的管理治疗及证据留存、与家属的沟通协调解释,以及各种矛盾纠纷的处理化解、罪犯病亡善后等工作,也占用了监狱大量时间和精力,使得监狱在这些问题面前常常高度紧张,如临大敌。
[5] 参见宋立军:《监狱的困境及双向开放策略》,载《河南司法警官职业学院学报》2016年第14期。
[6] 仍以北京地区为例,近年来,为了根据形势需要,更好地提高罪犯教育改造质量,北京市一些监狱积极探索新的教育改造手段,先后试点开展了罪犯电脑学习班、罪犯家属与监狱共建音乐基地等教育新模式,取得较好的教育效果。但罪犯在学习使用电脑和狱外音乐资源方面不可避免的存在一定安全问题,比如存在罪犯夹带和私藏移动存储介质、私自记录、传递重要敏感信息等隐患。在巨大的安全压力下,为防止出现安全问题,监狱最终只能将罪犯电脑班、共建音乐基地等试点工作叫停。几乎与此同时,已经在各监狱运行多年的罪犯与家属会见期间共进亲情餐制度,也因为存在个别家属私自夹带违禁品、监狱对罪犯与家属的谈话无法全程有效监听等原因,而被迫取消。
[7] 参见前引②
[8] 吴澍海:《我国罪犯医疗社会化问题》,载《政府法制》2014年第13期;王伟:《在押罪犯医疗保障制度改革探析》,载《医药卫生(文摘版)》2016年第9期第2卷。


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