监狱人民警察依法履职免责制度探索

作者:佚名    来源:北京市监狱管理局    点击数:659    更新时间:2018-09-14     文章录入:bgs


 

内容摘要:在监狱人民警察执法履职过程中,建立健全民警职业保护机制,建立健全监狱人民警察依法履职免责制度,对保护民警合法权益,确保民警执法安全有重要的意义。充分认识依法履职免责制度的重要意义,制定原则明确、内容科学、程序规范的免责制度,科学认识制度执行中的相关问题,对推进民警依法履职进程、推动监狱工作发展具有重要的作用。
关键词:监狱 民警 依法履职 免责 探索
 
监狱作为国家刑罚执行机关,履行对罪犯监管改造的法定职责,通过充分发挥监狱惩罚、改造、防卫和预防功能来确保社会的安全稳定。监狱人民警察作为监狱机关的最小执法单元,依法履职是职业的基本属性和客观表现。监狱人民警察开展执法活动,必然存在冲突、对抗,这也导致了监狱工作中不可避免的出现这样或那样的问题。出了问题,追究责任成为必然。如何科学追责?如何确保监狱人民警察合法权益和执法安全,是监狱责任追究体系面临的重要问题和重大难题。解决上述问题,必须始终坚持制度建警、制度强警,必须针对监狱人民警察的职业特点和职业风险,建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系。
一、监狱人民警察依法履职免责制度重要意义
(一)是监狱适应形势发展的必然要求
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立健全司法人员履行法定职责保护机制。司法部《2016-2020年监狱戒毒人民警察队伍建设规划纲要》提出“完善监狱戒毒人民警察队伍职业保障制度”。党的十七大报告明确提出“深化司法体制改革”,司法部亦将深化监狱体制改革纳入到司法行政改革当中。在这样大的背景下,建立健全监狱人民警察职业保护机制是监狱体制改革的发展方向和必然要求,是监狱工作不断发展的客观需要。建立健全监狱人民警察职业保护机制必须建立监狱人民警察依法履职免责制度体系,否则监狱人民警察的职业保障无从谈起。
(二)是完善监狱制度体系的必然要求
建国以来,随着《监狱法》《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法》等法律法规的出台,我国监狱法律体系逐步建立。同时,监狱机关在严格执行法律法规的基础上,针对监狱工作的特点和实际需要,建立了一系列的规章制度,成为法律法规的有益补充,确保了监狱工作的正常运行。但是,无论是从法律层面还是制度层面来看,监狱的法律法规、制度体系过多的规范了监狱人民警察的责任、义务,工作程序、要求,责任的追查和追究,缺少了监狱人民警察职业保障制度体系。法律法规需要国家层面立法,监狱无法掌控。在国家尚未出台相关法律法规的情况下,作为监狱人民警察追责问责主体的监狱,有必要去研究以监狱人民警察依法履职免责制度为主要内容的职业保障制度体系,来补充和完善监狱制度体系。
(三)是保障监狱民警执法安全的客观需要
当前,监狱对监狱人民警察追责的客观现实是一旦出了问题,就必须有民警来承担相应的责任。而在追究责任的过程中,虽然会一定程度上考虑民警的执法过错,但是,在没有明确规定什么情况承担责任、什么情况不承担责任的情况,不可避免的出现了部分民警虽然严格执法,却依然受到处理、承担责任的情形。这一方面极大挫伤了民警执法的积极性,另一方面也给民警造成了巨大的心理压力,导致民警在执法时畏手畏脚,不敢创新和进取,对监狱工作产生了负面影响。同时,对监狱而言,追责和不追责,在法无明文依据的情况下,出于两难境地。因此,为避免上述情况发生,就必须要建立民警追责与否的法律依据,建立监狱人民警察依法履职免责制度体系,以明确不追责的具体标准,便于监狱更科学、合理的对民警追责问效。广东高明监狱在2013年首创履职免责机制,在科学问责、依法问责上作了积极有益的尝试,取得了很好的效果,民警执法的积极性得到了提高,心理压力得到了缓解,监狱工作得到了提升,值得我们思考和借鉴。
二、监狱人民警察依法履职免责制度的立法构想
笔者结合监狱工作实际,结合国家立法和监狱建章立制的相关原则和经验,认为制定科学、可行的监狱人民警察依法履职免责制度必须要做到以下几点:
(一)以“过错责任”为追责的基本原则
法律责任的归责是指特定国家机关或国家授权的机关依法对行为人的法律责任进行判断和确认时,应该遵循的基本准则。在我国执法领域,归责侧重点有所不同,主要有过错责任、无过错责任和公平责任。监狱人民警察的执法履职行为必须以主观上的作为和不作为得以具体体现,无论是严格执法和执法过错,均在执法行为、执法态度、执法理念等主观活动中得以体现。这有别于其他的履职行为,比如电力部门对电力设施的管理和维护,即便是采取了法律规定的必要措施,一旦出现人员类如钓鱼触电的行为,均需根据无过错原则规定追究电力部门的责任;也不同于紧急避险情况下给他人造成损害,当事人虽然没有主管过错,但是根据公平原则,也需承当相应责任。对于监狱人民警察的追责,从其执法履职行为的主观性考虑,必须要以过错责任(包含过错推定)为唯一原则和根本遵循,必须明确民警执法履职存在过错,则承担责任,不存在过错,则不需承担责任。
(二)以明晰的岗位职责和执法标准为基础
建立健全监狱人民警察依法履职免责制度,首先必须明确什么情况下属于依法履职,什么情况属于未依法履职,这是依法追责的前提和基础。因此,必须要明确监狱人民警察的岗位职责和执法标准。岗位职责和执法标准不能是笼统的描述,也不能是模棱两可的表述,必须是可以用具体指标来衡量的量化指标,必须是便于操作的、明确的、具体的指标,达到了,就可认定为依法履职,没有达到或者缺少相应的指标,则认定为未依法履职,以此作为追责的标准和尺度。监狱在建立健全监狱人民警察依法履职免责制度之前,必须要对监狱人民警察根据级别、岗位、工作内容、执法依据、执法环节等要素设计科学、合理、统一、规范的岗位职责和执法标准,既要体现执法和岗位的重要程度,也要体现执法的风险程度;既可以作为监狱人民警察依法履责免责制度之外的独立制度,与之互为补充,互为配合,形成体系,也可以直接写在依法履职免责制度当中,作为制度组成部分。只有建立了科学、明确、合理、可行的岗位职责和执法标准,监狱人民警察依法履职免责制度才有了执行的基础,否则,只能是一纸空文,不便于操作和执行。
(三)以规范、合法、可行的程序为核心
建立健全监狱人民警察依法履职免责制度体系目的是确保对监狱人民警察的追责客观、公正、合理,真实的反映民警履职执法程度,准确的判断民警是否具有过错,是否需要承担责任,需要承担什么责任。如何能够确保这一目的的实现?必须要通过严格、细致的调查才能够对民警执法履职进行正确的判断。因此,监狱人民警察依法履职免责制度必须要设定责任追究的调查程序。调查程序中必须包含以下要素:一是负责调查的主体,明确可以行使调查的权利的部门和人员;二是调查的指定内容,包含事件的过程和事实、事件起因和结果、事件中参与人的定性等;三是调查的必经程序,包括事件现场的处理、对本人的询问、对事件人证物证的搜集等环节;四是调查的结果,包含事件原因的分析、事件责任的认定、事件调查报告的编写、事件档案的整理等;五是责任处理结果的送达,要着重强调对当事人处理的结果的告知、当事人对结果送达的签字确认;六是调查结果的复核和复议,既要规定相关部门对调查结果进行复核,确保调查结果的准确性,又要允许事件当事人对调查结果的复议申请权,通过复核和复议,确保整个调查程序的科学性和完整性。坚持以客观、详实的调查程序来确保调查结果的准确性,以调查结果的准确性来保证追责的科学性,是建立健全监狱人民警察依法履职免责制度的核心。
(四)以调查主体履职的责任追究为保障
在监狱人民警察依法履职免责制度中,调查过程是确认民警是否需要承担责任的关键环节。在这个环节中,调查主体成为具体的执法者,调查部门和调查人员,是否严格按照规定程序、严格依法依规进行调查,是确保调查结果的真实性和准确性、责任追究的科学性和合法性的关键。因此,监狱人民警察依法履职免责制度中必须要对调查主体的履职情况进行规范,必须明确规定“调查主体在调查过程中应对调查结果负责,调查结果不准确的,追责认定不正确的,或未按照法定程序和要求进行调查的,调查部门和调查人员要承担相应责任”。这一规定,使监狱人民警察依法履职免责制度更加完整和科学,进一步的规范调查主体依法履行调查权限,确保民警合法权益得到公平、公正的保护。
当然,在监狱民警依法履职免责制度当中,对执法依据、具体的责任追究条款等规定也十分重要,但是由于上述条款,国家法律法规和各级规章制度均有明确规定,只需严格执行即可,故本文不过多赘述。
三、监狱人民警察依法履职免责制度执行中应注意的问题
制度制定,执行是关键。制度能够充分发挥作用,执行将起到决定性作用。因此,监狱人民警察依法履职免责制度体系的建立和健全,不仅仅体现在制定的环节,也不仅仅体现制度内容的设定,同样也体现在制度的执行上。孟子云“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,光有善法不能善行,法不足以成法。所以,笔者认为在监狱民警依法履职免责制度执行过程需要注意以下问题:
(一)对主要党员领导干部的责任追究要与普通监狱民警区别对待
普通监狱民警的责任认定和追究,根据前文所述,必须要以“过错责任”为基本原则和根本遵循。但是,对于监狱的主要党员领导干部来讲,其领导责任的承担,确属例外,亦应按国家法律法规处理。主要党员领导干部既不等同于普通监狱民警,也不等同于一般领导干部,应允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”,按照中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的,要对主要党政领导干部实行问责。这里的问责,指的是“无过错问责”,允许对主要党员领导干部保留“无过错问责”,与国际上通行的业务类干部过错处分,政务类干部无过错处分的法律精神是一致的。作为主要党员领导干部,承担的不仅仅是业务工作,更多的是对整体工作的社会责任和政治责任,理应承担相应的政治风险。这与监狱人民警察依法履职免责制度规定的“过错责任”原则并不相悖,应理性科学的对待。
(二)监狱人民警察依法履职免责制度执行不能从负面结果做有错推定
监狱在对出现的负面事件进行调查时,往往首先在思想上就认定既然产生了负面后果,就一定有人在执法履职中存在过错。这种先入为主思想不利于对事件的调查,而且往往起到负面效应,使得调查不能客观、公正。责任的认定,是否具有过错,必须以调查结果为依据,以事实为依据,以证据为依据。如果调查主体采取了以结果倒推责任的方式,必然导致监狱民警执法履职过程中背负极重的心理负担,会形成多一事不如少一事,干得越多过错越多的思想,从而严重影响监狱工作的正常开展。
(三)避免制度的孤立运行
监狱人民警察依法履职免责制度的执行,不能脱离其他法律和制度,必须相互补充、相互配合,既要符合法律法规、部门规章的规定,也要符合上位法的规定;既要牢牢把握制度执行主体即监狱的调查机关和人员在调查事件责任中的主体地位,又要善于利用社会资源,用专业的法律资源来弥补监狱内部人员法律专业程度的短板和不足;既要努力从自身夯实制度的执行,又要建立配套的制度体系,尤其是建立制度执行监督体系,确保制度有效落实。只有这样,制度运行才能顺畅,功能才会发挥,才能更好的维护民警的合法权益。
(四)制度的执行和民警的教育相配合
监狱人民警察依法履职免责制度终归是民警职业保护机制的一项举措,是事后的纠错纠偏的必要措施,虽然能够对民警依法履职提供保障,不依法履职进行惩罚,但是毕竟只是外部保护机制。要想真正意义上确保制度的有效落实,必须加强民警法制意识教育、职业意识教育,使民警自觉树立守法意识、依法履职意识、执法履职证据留痕意识,形成教育和制度相配合,推动监狱工作的健康发展。


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