监狱行政执法与刑罚执行衔接法律问题研究

作者:佚名    来源:北京市监狱管理局    点击数:201    更新时间:2018-09-28     文章录入:bgs


 

      内容摘要:监狱作为法律规定的刑罚执行机关,兼具行政机关职能,在管理罪犯和刑罚执行的过程中存在行政执法与刑罚执行衔接的问题,本文以此为切入点,对二者衔接相关法律问题进行初步探索。
      关键词监狱 行政执法 刑罚执行
 
       一、基本概念
行政执法是指国家行政机关和法律法规委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权,贯彻实施国家立法机关所指定的法律和行政部门所制定的相关法规的活动。根据目前的行政管理体制,监狱隶属于司法行政机关,从行政法意义上讲具有行政机关的性质,而按照《监狱法》规定,监狱是刑罚执行机关,负责在监狱内对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚,这就使得监狱具有行政执法和刑罚执行双重职能。
监狱的刑罚执行是指监狱将人民法院已经发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施的活动。监狱执行刑罚意在将人民法院已经发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施。著名刑法学家陈兴良教授认为:“行刑是一种司法行政活动,因而行刑权属于行政权的范畴而不具有司法权的性质。”根据陈兴良教授的观点,刑罚执行权属于行政权范畴,本文对此持怀疑态度,因为根据现行法律规定,监狱执行刑罚的行为被排除在行政诉讼受案范围之外,据此可认为监狱刑罚执行行为属刑事司法行为,而监狱执行刑罚不可避免地要涉及到被执行罪犯的日常生活起居的管理,因此实践中便存在监狱行政执法与刑罚执行如何衔接的问题。
       二、监狱行政执法与刑罚执行的界定
监狱实施的行为分为行政执法和刑罚执行,刑罚执行处于刑事司法行为链条的终端,是继刑事侦查、公诉、审判程序之后的最终环节。那么监狱实施的哪些行为是刑罚执行行为呢?
监狱法章节条款规定体现的执行刑罚并非监狱的全部行为,《监狱法》将“刑罚的执行”单独列为第三章,以区别于第四章规定的狱政管理,第五章规定的教育改造等内容,主要包括收监,对罪犯提出申诉、控告、检举的处理,监外执行,减刑,假释,释放和安置等方面。根据监狱法的体例编排,可以分为刑罚的执行、狱政管理、教育改造三部分内容,可见立法者认为监狱除刑罚执行外,还独立存在狱政管理、教育改造行为。第五条规定:“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动,受法律保护”,也表明狱政管理、教育罪犯与执行刑罚并列存在,执行刑罚并非监狱的全部行为。
从法律条文看,似乎监狱法已经很明确地区分了监狱行政执法和刑罚执行,实际并非如此,诸如计分考核,分级处遇,对罪犯实行表扬、物质奖励、记功和警告、记过、禁闭等奖惩等措施,以及对罪犯实施狱政管理中的押管、警戒、使用戒具和武器的行为,均是确保刑罚有效执行的具体措施,是履行刑事诉讼法赋予的执行刑罚职责的行为,目的是给予罪犯惩罚和矫治,并非基于行政法意义上的保障、监督等管理职责,因此属刑事执行行为,不应认定为行政执法行为。监狱对罪犯实施的狱政管理、教育改造的部分行为,涉及罪犯权利行使与保障,是独立于刑罚执行而存在,是典型的具体行政行为。
       三、研究监狱行政执法与刑罚执行衔接的应用价值
一是有利于彰显权力制约理念。监狱行政执法属于行政权范畴,行政权是宪法和法律赋予的最重要的公权力,其行使关系罪犯切身利益,最容易出现违法使用或滥用职权的现象,加之行政权具有无限扩张的天然属性,容易成为权力监督的盲区,因此构建和完善监狱行政执法与刑罚执行衔接机制,有助于规范监狱行政执法行为,确保监狱行政执法行为得到合法有效行使。
二是有助于监狱开展狱内侦查。行政权追求效率优先,而司法权则追求公正优先,行政权是主动的、积极地推行,司法权是被动的、消极的活动,实践中监狱行政执法与刑罚执行适用的对象和范围存在交叉,对罪犯进行刑事追究是以其违反行政法律法规为前提,由行政执法程序最终进入到刑事司法程序,符合查处和追究犯罪的诉讼规律,有助于监狱依法依规开展狱内侦查。
三是有助于监狱提高刑罚执行水平。行政诉讼制度本质上是司法权制约行政权的一种制度,目的是监督、审查被诉机关执法行为是否合法。区分行政执法和刑罚执行并做好衔接工作,有助于增强监狱民警的执法素养,进而提高监狱刑罚执行水平,确保监狱依法依规管理罪犯,免收不当执法导致的行政起诉困扰。对监狱执法行为的监督主要包括纪检监察监督、检察院监督、人民群众监督等,将法院司法监督引入监督范畴,进一步扩大了外部监督的力度,有利于提高监狱刑罚执行水平。
四是有助于加强检察监督。《行政处罚法》第七条第二款规定:“违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚”,根据相关法律法规规定,行政执法机关对涉嫌犯罪案件有在一定期限内移送公安机关的义务,行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。建立行政执法与刑罚执行衔接机制,有助于强化检察机关监督职责,有效防止和纠正行政不作为行为,确保行政权力依法公正行使。
         四、监狱行政执法与刑罚执行衔接工作中存在的问题
(一)行政执法与刑罚执行衔接制度不完善
我国《监狱法》的颁布和实施已经20多年,但现行《监狱法》的规定较为笼统,缺乏可操作性,至今《监狱法实施细则》没有出台,诸如收监、暂予监外执行、离监探亲、罪犯处遇等刑罚执行问题在实践中缺乏统一的执行标准,只能依据司法部出台的相关行政规章制度或各地自行制定的规章制度执行,而部分规章制度条款与《监狱法》、《刑法》和《刑事诉讼法》相关规定存在相互冲突或衔接不当的现象,导致执行过程中行政执法和刑罚执行无法有效衔接,影响相关工作的依法有效开展。
(二)“刑事先理”原则尚未确立
所谓“刑事先理”是指当某一行为即属于行政违法行为又可能触犯刑法时,原则上应先按照司法程序追究行为人的刑事责任,然后再根据行政处罚法的相关规定解决其行政责任问题。从司法实践看,受权利分工、管理范围和处罚程序限制,监狱在审查决定某一行为是否构成犯罪时有很大自由裁量权,某一违法案件是否移送检察机关审查起诉由监狱决定,因而,在没有确立刑事先理原则的情况下,一旦发生刑事责任与行政责任竞合的情况,监狱往往先于检察机关接触到案件,受绩效考核、行政命令等多方面因素影响,监狱较多选择以行政处罚代替刑罚处罚,导致的后果是刑事违法案件逃脱了法律的追究,变相放纵了犯罪行为,破坏了正常的监管改造秩序。
(三)缺乏行之有效的证据转换规则
我国现行法律没有相应的法律规范对监狱行政执法与刑罚执行衔接的证据转化问题作出明文规定。如何确定随案移送的证据效力,成为司法实践的难题,2012年我国新修订的《刑事诉讼法》第五十二条第二款明确规定:“行政机关在行政执法和查办案件的过程中搜集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”但是这一规定也只是授权性的规定,对于证据的转化还是没有明确规定。同时对于监狱在执法过程中搜集的鉴定结论、证人证言、当事人陈述等言词证据应采取什么方式转换,新《刑事诉讼法》也没有提及。
    五、破解监狱行政执法与刑罚执行衔接困境的建议
(一)完善监狱行政执法和刑罚执行衔接立法规定
我国《监狱法》、《刑法》和《刑事诉讼法》等法律未明确规定监狱行政执法和刑罚执行衔接的具体内容及方式,仅概括做出“构成犯罪的依法追究刑事责任”的原则性规定,导致监狱行政执法和刑罚执行过程如何衔接的法律依据不明确,标准不清晰,建议完善刑事执行相关立法,明确监狱行政执法和刑罚执行衔接的具体内容和办案程序,确保符合行政处罚程序的案件不被错误适用刑事诉讼程序,依法应当追究刑事责任的案件不因法律规定欠缺而错误使用行政处罚程序,最终实现行政执法与刑罚执行有效衔接。
(二)确立刑事责任优先原则
刑事责任优先原则的适用是以行政责任与刑事责任合并适用为前提,当罪犯违纪违规行为上升为违法犯罪后,需要其承担双重责任,但是行政责任毕竟是不同于刑事责任,如何适用两种责任就出现谁先谁后的问题。考虑到刑事犯罪行为的社会危害性远大于行政违法行为,应当先追究其刑事责任。确立刑事责任优先的原则可以节约司法资源,提升办案效率,更好地打击狱内罪犯再犯罪,减少以罚代刑的现象的发生。
(三)建立有效的证据对接规则
目前,关于监狱行政执法过程收集的证据,在刑事司法程序中能否直接运用,学界有不同观点,有观点认为:行政执法过程中搜集的证据可以直接在法庭上进行质证。该观点认为监狱行政执法过程搜集的证据是遵循了法定事由和法定程序,搜集到的证据材料具有证明力,是否作为有效证据使用有法院组织庭审时依法进行审查质证。也有观点认为:行政执法机关随案移送的证据需转化为刑事证据,才能提交法庭质证。该观点认为行政机关搜集的证据不符合刑事证据的形式,且没有经过司法机关的认定,不能直接作为定罪量刑的依据,需要司法机关重新调取并转换,才能在审判程序中作为证据使用。这两种观点都不能使监狱行政执法证据与刑罚执行有效对接。在实践中,对于证据的对接,应当根据证据的种类和特点采取不同的方式转换,确立行之有效的证据对接规则,监狱行政执法过程中获得的实物证据例如物证,书证等,由于具有不可重复性、确定性和客观性,经过检察机关审核确定后可直接提交法院进行质证。而调查笔录(证人证言,当事人辩解和供述)之类的言词证据,则应当经过法院或检察机关重新调取,通过对证人与当事人的重新询问可确认监狱行政执法证据的真实性,合法性。
 
 
 
参考文献
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